• 【發(fā)布單位】作者：喬曉陽
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• 【發(fā)布日期】2007-02-05 11:53:55
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• 【所屬類別】立法追蹤

-完善人民代表大會制度的重要法律-——《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》主要內(nèi)容簡介

監(jiān)督法是一部重要法律
 監(jiān)督法是一部重要法律，是對我國人民代表大會制度的重要完善。為什么這么講？因為憲法賦予人大兩項職權(quán)，一是立法，一是監(jiān)督。這兩項職權(quán)的行使都需要有相應(yīng)的法律使之制度化、規(guī)范化、程序化。在立法權(quán)的行使方面，2000年我國出臺了一部立法法，全面規(guī)范了各個立法主體的立法行為，從立法權(quán)限的劃分，到立法程序、立法監(jiān)督都作出了規(guī)范。立法法對廣東，特別是對深圳具有獨特的意義，在全國人大已經(jīng)賦予深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的前提下，立法法又賦予了深圳和廣州一樣的較大市的立法權(quán)。立法法的出臺規(guī)范了立法權(quán)的行使。在監(jiān)督權(quán)的行使方面，盡管這20多年各級人大都在積極地進(jìn)行探索，并積累了比較豐富的經(jīng)驗，但是始終沒有一部國家的法律作出統(tǒng)一的規(guī)范。從這個意義上講，這次監(jiān)督法的出臺，是對我們國家的根本政治制度——人民代表大會制度的重要完善。
 監(jiān)督法的制定工作歷時20年，經(jīng)歷了實踐——認(rèn)識——再實踐——再認(rèn)識的過程。人民群眾和社會各界對監(jiān)督法的期望值很高，希望監(jiān)督法把什么問題都能管起來。實際上，人大的監(jiān)督工作只是黨和國家監(jiān)督體系中的一個組成部分。人大監(jiān)督盡管是國家最高層次的監(jiān)督，但并不意味著人大監(jiān)督可以涵蓋和吸收其他所有監(jiān)督形式，人大監(jiān)督與其他監(jiān)督形式也不是主從關(guān)系。經(jīng)過多年努力，我們已經(jīng)建立了黨內(nèi)監(jiān)督制度，以解決違犯黨紀(jì)的問題；已經(jīng)建立了行政監(jiān)督制度，以解決違犯政紀(jì)的問題；已經(jīng)建立了司法監(jiān)督制度，以解決違犯法紀(jì)的問題；在司法訴訟中，有司法機(jī)關(guān)相互間的監(jiān)督，有上下級法院的審級監(jiān)督，有檢察院的法律監(jiān)督。此外，還有政協(xié)民主監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督，等等。這些監(jiān)督制度，同人大監(jiān)督制度一起，共同構(gòu)成了黨和國家監(jiān)督體系。這個監(jiān)督體系是全方位、多層次的，實踐證明是符合我國的國情和實際、行之有效的。在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，把各方面的監(jiān)督結(jié)合起來，形成監(jiān)督合力，充分發(fā)揮黨和國家監(jiān)督體系的整體功能，才能提高監(jiān)督實效，切實解決問題。
 作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，人大監(jiān)督什么？這是制定監(jiān)督法必須研究清楚的問題。依據(jù)憲法有關(guān)規(guī)定，各級人大常委會所進(jìn)行的監(jiān)督總的來說是兩種，一是工作監(jiān)督，一是法律監(jiān)督。所謂工作監(jiān)督，是指通過聽取和審議政府和法院、檢察院的工作報告和執(zhí)法檢查，對“一府兩院”的工作進(jìn)行監(jiān)督。所謂法律監(jiān)督，是指通過對規(guī)范性文件的備案審查，維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一。這是人大常委會監(jiān)督工作的主要內(nèi)容。人大及其常委會行使國家權(quán)力的特點是只作決定，而自身并不具體執(zhí)行。政府是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，要依法行政。法院、檢察院是司法機(jī)關(guān)，依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，要公正司法。人大常委會對政府和法院、檢察院進(jìn)行監(jiān)督，目的在于確保憲法和法律得到正確實施，確保行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到正確行使，確保公民、法人和其他組織的合法權(quán)益得到尊重和維護(hù)。人大常委會如果不把工作監(jiān)督和法律監(jiān)督搞好，就會失職；如果具體辦理依法應(yīng)由政府和法院、檢察院辦理的事情，就會越權(quán)。人大常委會對政府和法院、檢察院進(jìn)行監(jiān)督，既不能失職，又不能越權(quán)。這是人大監(jiān)督在黨和國家整個監(jiān)督體系中的準(zhǔn)確定位。認(rèn)識統(tǒng)一了，監(jiān)督法的制定工作在本屆全國人大常委會進(jìn)入了較快的軌道，于2006年8月27日通過。
監(jiān)督法的調(diào)整范圍是規(guī)范人大常委會的監(jiān)督工作
 由于各方面對人大監(jiān)督在黨和國家整個監(jiān)督體系中的位置研究清楚了，對人大監(jiān)督的地位和作用、人大監(jiān)督的內(nèi)容認(rèn)識統(tǒng)一了，這次通過的監(jiān)督法簡潔明了，只有9章48條，為了便于記憶，可以把它概括為三個部分。第一部分是總則，第二部分是人大常委會的經(jīng)常性監(jiān)督工作，第三部分是人大常委會的非經(jīng)常性監(jiān)督工作。
 第一部分，總則。主要規(guī)范兩個內(nèi)容，一是監(jiān)督法的調(diào)整范圍，二是人大常委會行使監(jiān)督權(quán)必須遵循的基本原則。
 關(guān)于監(jiān)督法的調(diào)整范圍，明確為規(guī)范常委會的監(jiān)督工作，而不是代表大會的監(jiān)督工作。在起草監(jiān)督法的過程中，曾經(jīng)確定本法既規(guī)范各級人大的監(jiān)督工作，也規(guī)范各級人大常委會的監(jiān)督工作。最后確定本法只規(guī)范各級人大常委會的監(jiān)督工作。作出這樣的改動，主要考慮是，人民代表大會每年通常只開一次會，不可能對政府和法院、檢察院的工作實施經(jīng)常性的監(jiān)督。依據(jù)憲法有關(guān)規(guī)定，對政府和法院、檢察院工作實施經(jīng)常性監(jiān)督的職權(quán)是由人大常委會行使的。同時，這些年各地方為加強(qiáng)人大監(jiān)督工作所進(jìn)行的探索和迫切需要加以規(guī)范的，也集中在如何加強(qiáng)和完善人大常委會對政府和法院、檢察院工作的監(jiān)督問題上。因此，制定各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法，對人大常委會的監(jiān)督工作加以規(guī)范，更為切合實際。
 關(guān)于人大常委會行使監(jiān)督權(quán)必須遵循的基本原則，歸納起來有5條:堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、集體行使職權(quán)、依法行使職權(quán)、接受人民代表大會監(jiān)督以及公開原則。
 第一，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。這是人大常委會工作包括監(jiān)督工作中必須始終不渝遵循的政治原則，是必須遵循的基本原則的核心。第二，堅持依法行使職權(quán)。按照憲法和法律規(guī)定的權(quán)限和程序行使監(jiān)督職權(quán)，是人大常委會在監(jiān)督工作中必須遵循的法制原則。第三，堅持集體行使權(quán)力。各級人大常委會按照民主集中制的原則，集體行使監(jiān)督職權(quán)，是人大常委會在監(jiān)督工作中必須遵循的組織原則。政治原則、法制原則、組織原則是人大常委會行使監(jiān)督權(quán)必須遵循的最重要、最基本的原則。第四，堅持人民代表大會對人大常委會的監(jiān)督。各級人大常委會是本級人民代表大會的常設(shè)機(jī)關(guān)，由本級人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。因此，各級人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)的情況，應(yīng)當(dāng)向本級人民代表大會報告，接受監(jiān)督。人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的情況，都要向本級人大代表通報。第五，公開原則。對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，是一切國家機(jī)關(guān)的活動準(zhǔn)則。公開原則是把人大常委會的監(jiān)督工作置于人民群眾監(jiān)督之下的重要保證。因此，各級人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)的情況，應(yīng)當(dāng)向社會公開。
人大常委會的工作監(jiān)督必須“抓大放小”
 第二部分，人大常委會的經(jīng)常性監(jiān)督工作。主要規(guī)范兩個內(nèi)容，一是工作監(jiān)督，一是法律監(jiān)督。
 關(guān)于工作監(jiān)督。第一，對“一府兩院”專項工作的監(jiān)督?！耙桓畠稍骸钡墓ぷ骱芊敝?，涉及面很廣，人大常委會的監(jiān)督不可能事無巨細(xì)，什么都管。什么都管，勢必什么也管不好，也管不了，也不利于充分發(fā)揮“一府兩院”的積極性、主動性、創(chuàng)造性。甚至可能對“一府兩院”的工作造成不必要的干擾，影響工作效率。所以人大常委會行使監(jiān)督權(quán)，必須學(xué)會“抓大放小”。錦濤同志指出，人大應(yīng)該把關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的問題作為監(jiān)督重點(這就是“抓大”)，綜合運用聽取和審議工作報告、執(zhí)法檢查等形式，切實加強(qiáng)對帶有普遍性、傾向性問題的監(jiān)督，進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)督工作的針對性和實效性。監(jiān)督法規(guī)定，人大常委會每年要從六個渠道來選擇關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告，也就是通常說的“工作評議”。這六個渠道是:第一，在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題；第二，本級人大代表反映的比較集中的問題；第三，本級常委會組成人員提出的比較集中的問題；第四，專門委員會、工作委員會調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的比較突出的問題；第五是人民來信來訪中集中反映的問題；第六，社會普遍關(guān)注的問題。從這六個渠道反映出來的問題，一定是黨的六中全會決定中提出的“人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題”，針對這些問題實施經(jīng)常性監(jiān)督，一定會受到社會廣泛關(guān)注和人民群眾的歡迎；同時，把對有關(guān)部門主管領(lǐng)導(dǎo)干部的工作業(yè)績和存在問題寓于工作評議中，實際上也體現(xiàn)了對人大及其常委會選舉或任命的“一府兩院”的干部履行職責(zé)的監(jiān)督，這樣就把對工作的監(jiān)督和對人的監(jiān)督很好地結(jié)合了起來。
 第二，對計劃和預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督。這次監(jiān)督法比較有新意的是明確了常委會對決算草案和預(yù)算執(zhí)行情況報告審查的重點，這在過去法律都沒有規(guī)定。重點:一是預(yù)算收支平衡情況，二是重點支出的安排和資金到位情況，三是預(yù)算超收收入的安排和使用情況，四是部門預(yù)算制度建立和執(zhí)行情況，五是向下級財政的轉(zhuǎn)移支付情況，六是本級人民代表大會關(guān)于批準(zhǔn)預(yù)算的決議的執(zhí)行情況。除了明確這六個方面的審查重點以外，還做了兩個特別規(guī)定，一是對中央的，一是對地方的。對全國人大常委會，要求還應(yīng)當(dāng)重點審查國債余額的情況；對縣級以上地方各級人大常委會，要求還應(yīng)當(dāng)重點審查上級財政補(bǔ)助資金的安排和使用情況。監(jiān)督法明確了上述重點，使我們在審查決算草案和預(yù)算執(zhí)行情況時更有操作性。
“跟蹤檢查”第一次寫入國家法律
 第三，對法律法規(guī)實施情況的監(jiān)督，即執(zhí)法檢查。關(guān)于執(zhí)法檢查各級人大都積累了很豐富的經(jīng)驗，有了一套比較規(guī)范的做法。常委會每年抓住幾部實施當(dāng)中問題比較多，人民群眾比較關(guān)心的法律法規(guī)，集中力量深入檢查，針對法律法規(guī)實施中的主要問題，一查到底，檢查一次不夠還可以檢查第二次，所以這次監(jiān)督法里明確規(guī)定了“跟蹤檢查”，這也是第一次寫入國家的法律。監(jiān)督法還規(guī)定常委會通過執(zhí)法檢查和聽取執(zhí)法檢查報告，對法律法規(guī)實施中普遍存在的問題形成有法律約束力的審議意見，要求有關(guān)執(zhí)法部門提出整改措施，在規(guī)定時間內(nèi)向常委會做出整改的報告。對執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重違法的典型案例要交由有關(guān)方面調(diào)查，并將調(diào)查處理結(jié)果報告常委會。同時，常委會通過對法律法規(guī)實施情況的監(jiān)督，還可以發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)本身存在的不足，及時修改。
 監(jiān)督法規(guī)定的人大常委會的工作監(jiān)督，從內(nèi)容上講，主要是以上三個方面。
 法律監(jiān)督的目的是保證和維護(hù)國家法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，保證憲法和法律的正確實施
 關(guān)于法律監(jiān)督。法律監(jiān)督，是指對規(guī)范性文件是否符合憲法和法律規(guī)定進(jìn)行的監(jiān)督。規(guī)范性文件除憲法和法律外，還包括兩類:一是國務(wù)院的行政法規(guī)、地方人大的地方性法規(guī)、民族自治地方的自治條例和單性條例，還有國務(wù)院各部委的部門規(guī)章，以及省級政府、較大市政府的政府規(guī)章。這些規(guī)范性文件都是我國法的淵源，是社會主義法律體系的組成部分。因為是法的淵源，是我們法律體系的組成部分，立法法對這一類規(guī)范性文件的備案、審查和撤銷作了詳細(xì)規(guī)定，監(jiān)督法對此只作了一銜接的規(guī)定。二是上述規(guī)范性文件之外的其他由國家機(jī)關(guān)制定的決議、決定、命令等。這些規(guī)范性文件不是我國法的淵源，但也是普遍適用的。對這一類規(guī)范性文件，監(jiān)督法重點規(guī)范了兩個新的內(nèi)容，一是地方層面的，一是中央層面的:
 從地方層面講，在現(xiàn)實生活中，一些地方作出的決議、決定或者發(fā)布的命令，有些是超越職權(quán)、明顯違法的，如擅自設(shè)立審批、收費、罰款、強(qiáng)制措施等，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的強(qiáng)制性義務(wù)。為了解決這類問題，監(jiān)督法規(guī)定，縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會審查、撤銷下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令的程序，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會參照立法法的有關(guān)規(guī)定，作出具體規(guī)定。
 從中央層面講，規(guī)定最高人民法院、最高人民檢察院作出的具體應(yīng)用法律的解釋(即司法解釋)，應(yīng)當(dāng)報全國人大常委會備案審查。在司法實踐中，兩高的司法解釋對審判、檢察工作具體應(yīng)用法律發(fā)揮了重要作用，但是卻也存在有些司法解釋與法律相抵觸的情況，人民群眾對此有較強(qiáng)烈的反映。監(jiān)督法參照立法法有關(guān)規(guī)范性文件備案審查程序的規(guī)定，對“兩高”司法解釋的備案審查程序作了具體規(guī)定。
 法律監(jiān)督的目的是保證和維護(hù)國家法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，保證憲法和法律的正確實施。法律監(jiān)督包含了立法、執(zhí)法、守法的全過程，是人大常委會監(jiān)督工作中最重要的內(nèi)容之一，在人大常委會的全部工作中居于重要地位。認(rèn)真開展法律監(jiān)督工作，對發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，具有重要意義。
 以上所講的工作監(jiān)督和法律監(jiān)督是人大常委會的經(jīng)常性監(jiān)督工作。
 第三部分，人大常委會的非經(jīng)常性監(jiān)督工作。這里面包括詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查和撤職案的審議和決定。這三項內(nèi)容都不是新概念，憲法和有關(guān)法律里都有這方面的規(guī)定，但不經(jīng)常運用，所以稱之為非經(jīng)常性監(jiān)督工作。詢問和質(zhì)詢、撤職案的審議和決定，有關(guān)法律規(guī)定得比較明確，大家也比較熟悉。關(guān)于特定問題調(diào)查，由于過去對什么情況下可以啟動特定問題調(diào)查法律沒有明確過，所以運用很少，或者有的地方運用并不恰當(dāng)。這次監(jiān)督法的新意就是把什么情況下啟動規(guī)定清楚:各級人大常委會對屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實不清的，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會。這樣規(guī)定，至少明確了要組織特定問題調(diào)查委員會，必須是這件事最后要由人大常委會作決議、決定的事，那一定是很重大的事情，而這個重大事情的事實又不太清楚，只有符合這個條件才可以啟動特定問題調(diào)查。這比過去是一個進(jìn)步。
 以上三個部分，即總則、經(jīng)常性監(jiān)督工作和非經(jīng)常性監(jiān)督工作，構(gòu)成了監(jiān)督法的全部內(nèi)容。
 一府兩院應(yīng)履行被監(jiān)督的義務(wù)
 法律的生命力在于實施。監(jiān)督法規(guī)范的，不僅包括各級人大常委會如何行使監(jiān)督職權(quán)，也還包括“一府兩院”如何履行接受同級人大常委會監(jiān)督的義務(wù)，涉及監(jiān)督者與被監(jiān)督者的關(guān)系。因此，監(jiān)督法實施后，各級人大常委會都要自覺地在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法履行監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)對同級政府和法院、檢察院的監(jiān)督；“一府兩院”要忠實履行憲法和法律賦予的職責(zé)，自覺接受同級人大常委會的監(jiān)督，依法行政、公正司法。把監(jiān)督法貫徹好、實施好，對于各級人大常委會依法行使監(jiān)督職權(quán)、健全監(jiān)督機(jī)制、加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)督工作、更好地發(fā)揮人民代表大會制度的特點和優(yōu)勢、推進(jìn)社會主義民主法制建設(shè)、促進(jìn)改革發(fā)展穩(wěn)定的大好局面、維護(hù)最廣大人民的根本利益，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。(作者系全國人大常委會副秘書長、全國人大法律委員會副主任委員，本文系根據(jù)記錄整理，小標(biāo)題為人民網(wǎng)編者所加)