• 【發(fā)布單位】作者：王 敏
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• 【發(fā)布日期】2005-04-10 14:29:58
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• 【文件來源】來源：人民法院報
• 【所屬類別】立法追蹤

-重在打造法治政府-——2005年全國人大常委會行政立法計劃透視

2005年注定是個立法重頭年，對行政法制建設(shè)而言尤其如此。在2月底召開的十屆全國人大常委會第14次會議上，2005年的立法計劃得以確定。該計劃引人注目的重要特點之一，是在今年提交全國人大常委會審議的31部法律案中，涉及憲法和公民權(quán)利保護和直接反映法治政府建設(shè)需求的行政方面法律多達五部，且部部都很有分量。所有這些，都向我們表明了國家推進依法行政、打造法治政府的立法取向和堅強決心。



 緊急狀態(tài)法：注重公民權(quán)利保護



 一個社會對危機的處理是其法治程度的試金石。我國緊急狀態(tài)法提上議事日程，可以說有兩個方面的直接原因：一是2003年“非典”肆虐，對政府應(yīng)對突發(fā)事件的能力提出了新的考驗和要求；二是2004年憲法修正案正式確立了緊急狀態(tài)制度。



 應(yīng)當(dāng)說，緊急狀態(tài)法首先是一部授權(quán)法。因為在緊急狀態(tài)情況下，即整個國家或某個地區(qū)出現(xiàn)對人民的生命財產(chǎn)安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅的正在發(fā)生或迫在眉睫的危險事態(tài)，為了迅速有效地制止危險事態(tài)的蔓延，最大限度地維護社會秩序和人民生命財產(chǎn)安全，政府必須行使緊急權(quán)力消除緊急事態(tài)。這種緊急權(quán)力較之政府平常情況下行使的權(quán)力，最大的特征就在于可以對公民法律上的各項權(quán)利實施更加嚴(yán)格的限制，甚至從根本上剝奪。而根據(jù)現(xiàn)代行政法治原理，任何行政權(quán)力均應(yīng)來自法律的授權(quán)，所以必須制定相應(yīng)的緊急狀態(tài)法律，確保政府有足夠的權(quán)力來處置應(yīng)急事件。



 但是，在緊急狀態(tài)情況下，政府擁有比平時大得多的緊急權(quán)力，卻并不意味著政府權(quán)力的膨脹和公民權(quán)利的被限制是沒有任何邊界的。法治社會不存在任何一種絕對的權(quán)力?政府處置緊急事態(tài)的權(quán)力同樣要受到限制，否則，就可能導(dǎo)致政府在緊急狀態(tài)時期只強調(diào)特殊情況，濫用或隨意擴張緊急權(quán)力，制造出新的社會混亂和災(zāi)難。因此，為了保障公民的合法權(quán)益，制定緊急狀態(tài)法必須妥善處理好“授權(quán)”和“控權(quán)”的關(guān)系，既要適應(yīng)緊急狀態(tài)的需要強化政府的強制力和權(quán)威性，又要防止行政權(quán)力無限擴大和膨脹，侵犯公民的合法權(quán)益。



 違法行為矯治法：化解法治與人權(quán)難題



 關(guān)于勞動教養(yǎng)制度存與廢的問題，應(yīng)當(dāng)說我國的法學(xué)界和實務(wù)界進行了長期有益的探討。在2004年全國“兩會”代表議案中，在改革勞動教養(yǎng)制度的議案上簽名的代表達到420名，超過2984名人大代表的十分之一。全國人大常委會將違法行為矯治法列入2005年的立法計劃，以取代我國實行了40多年的勞動教養(yǎng)制度，既是順應(yīng)民意的表現(xiàn)，更可以在法制層面上化解法治與人權(quán)的難題。



 毋庸置疑，勞動教養(yǎng)這一帶有鮮明中國特色的制度，在維護社會治安方面一直發(fā)揮著快速高效的作用。但隨著我國法治進程加快和“人權(quán)”入憲，勞動教養(yǎng)制度無疑也面臨諸多矛盾和問題，而所有這些，又都與立法滯后有關(guān)。尤其是1996年行政處罰法和2000年立法法的頒布和施行，進一步加重了人們對勞動教養(yǎng)制度合法性的質(zhì)疑，因為上述兩部法律明確規(guī)定，限制人身自由的強制措施和處罰，只能由法律來設(shè)定。而且，由于一直缺乏法律的規(guī)制，導(dǎo)致實踐中勞動教養(yǎng)性質(zhì)模糊，程序不公，適用范圍被隨意擴大，以至于勞動教養(yǎng)成為了一個籮筐，什么人都可以往里裝，嚴(yán)重?fù)p害了法律的尊嚴(yán)和法制的權(quán)威。



 所以，用違法行為矯治制度來取代勞動教養(yǎng)制度，不僅可以通過更加完備的違法行為矯治程序設(shè)計來達到制約行政權(quán)力，保障違法行為人合法權(quán)益的目的，更為重要的是使勞動教養(yǎng)制度實現(xiàn)了與立法法、行政處罰法等法律的銜接，維護了法律的嚴(yán)肅和尊嚴(yán)，保障了法制的統(tǒng)一性。



 治安管理處罰法：擴權(quán)和限權(quán)并重



 治安管理處罰法（草案）是在2004年10月舉行的十屆全國人大常委會第12次會議上首次提請審議的，其對1986年的治安管理處罰條例進行了大規(guī)模的修改。既順應(yīng)社會發(fā)展變遷給社會治安工作帶來的新情況、新問題，擴大警察的權(quán)力，又順應(yīng)法治建設(shè)的潮流，完善執(zhí)法程序和監(jiān)督機制，加強對警察權(quán)力的制約，在立法上體現(xiàn)了追求權(quán)力與權(quán)利相平衡的現(xiàn)代行政法治理念。



 但是，我們還應(yīng)當(dāng)看到，與草案中治安機關(guān)擴張的權(quán)力相比，對權(quán)力的制約仍顯相對不足。一方面表現(xiàn)在聽證制度的設(shè)計上。草案在規(guī)定個人被處以2000元以上罰款時可以要求舉行聽證，但在作出拘留決定時卻沒有設(shè)定允許聽證的程序；另一方面表現(xiàn)在授權(quán)立法方面。為減少和防止行政權(quán)對公民權(quán)利的損害，加強行政程序制約是一種有效途徑，但草案將一些事關(guān)公民人身、財產(chǎn)安全的重要程序制定給了權(quán)力的行使者——公安機關(guān)?？梢灶A(yù)見，草案存在的這些問題，必將會在未來的審議中有一定的表現(xiàn)。



 行政強制法：公平與效率兼得



 應(yīng)當(dāng)說，行政強制法進入立法機關(guān)的視野已有大約10年的時間，全國人大常委會在1996年制定行政處罰法之后，接著就考慮制定與此相匹配的行政強制法。這樣的思路，既是出于憲政發(fā)展的考慮，有利于推進依法行政，規(guī)范行政機關(guān)行政強制行為，又是出于現(xiàn)行行政強制立法實踐的考慮，因為現(xiàn)有的行政強制，不僅種類和方式繁多，“法出多門”，而且缺少程序規(guī)制，導(dǎo)致當(dāng)前行政強制措施的泛濫和無序。



 但是，在行政強制立法的價值取向問題上，從1996年行政強制法進入權(quán)力機關(guān)的立法視野起，就存在著公正取向還是效率取向的爭論。公正取向著眼于對行政相對人合法權(quán)益的保護，強調(diào)最大限度地確保行政強制的公正性，而效率取向著眼于促進和提高行政效率，側(cè)重于通過行政強制立法來促使行政主體合理高效地進行行政強制活動?！肮姹尽焙汀靶拾姹尽比绾尉駬?？



 客觀地說，公正取向和效率取向各有得失，公正取向滿足了法治和社會對公正的渴求，卻降低了被現(xiàn)代行政視為生命線的效率，而效率取向過分注重行政強制權(quán)的實現(xiàn)，對行政強制的公正性有所忽略。從目前公布的行政強制法（征求意見稿）具體制度設(shè)計來看，是兼顧了公正取向和效率取向的價值訴求的，既注重從多角度保障相對人的合法權(quán)益，又重視行政強制的時效制度，督促行政強制主體迅速處理行政強制事務(wù)。



 公務(wù)員法：法治人事的制度保障



 毋庸置疑，今年全國人大常委會將要審議的上述四部行政法律案，在推進政府法治進程中的意義不容低估，但歷經(jīng)4年起草砥礪、13易其稿的公務(wù)員法（草案），對于促進依法行政同樣具有不可替代的特殊意義。因為在我國目前的行政法律體系中，支撐政府法治建設(shè)的法律基本上都是“事”法，而沒有相應(yīng)的“人”法。缺少了“人”法，具有中國特色的行政法律體系無論如何不能算是完整的。



 對比1993年國務(wù)院頒布施行的國家公務(wù)員暫行條例，公務(wù)員法（草案）在制度設(shè)計上有不少創(chuàng)新，最大的突破要數(shù)擴大了公務(wù)員的范圍，將黨政機關(guān)工作人員以及法官、檢察官統(tǒng)統(tǒng)納入到公務(wù)員序列中。這種制度設(shè)計在立法審議時產(chǎn)生了激烈的爭論，也引起了社會的廣泛關(guān)注。將法官、檢察官納入公務(wù)員序列以及強調(diào)公務(wù)員上下級之間的絕對服從是否有悖司法獨立的憲政精神？這些爭論在未來很長一段時間內(nèi)仍會繼續(xù)。但不論最后如何，都無法否定制定公務(wù)員法對于深化我國政治體制改革，推進政府人事法治化進程中的重大意義。



 法治政府最為基本的表征就是把自身的權(quán)力限制在法律的范圍內(nèi)，以防止權(quán)力被濫用。全國人大常委會將我們期盼已久的上述五部行政法律列入2005年的立法計劃，體現(xiàn)了以人為本、規(guī)范和限制行政權(quán)力的立法理念。我們有理由相信，這些法律進入立法審議程序并被最終通過，必將在我國全面推進依法行政、建設(shè)法治政府的進程中發(fā)揮巨大的積極作用。