• 【發(fā)布單位】作者：朱向東 李文利
• 【發(fā)布文號】--
• 【發(fā)布日期】2005-01-18 17:02:41
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• 【失效日期】--
• 【文件來源】來源：法制日報
• 【所屬類別】立法追蹤

-立法關注：環(huán)境形勢嚴峻期待環(huán)保法硬起來-

有資料顯示，目前我國的環(huán)境污染已從陸地蔓延到近海，從地表水延伸到地下水，從一般污染物擴展到有毒有害污染物；面對日益嚴峻的環(huán)境形勢，已經頒行了20年的環(huán)境保護法已顯得力不從心；要全面實現(xiàn)建設小康社會的目標，就要求我國的環(huán)境保護必須有更高的起點，更大的力度和更加嚴格的規(guī)范。



 我國環(huán)境保護法自1979年試行、1989年正式頒行至今已有15至25年的歷史，隨著經濟社會的發(fā)展，環(huán)境保護法的缺陷與不足正在日益暴露出來，修改環(huán)境保護法已經勢在必行。



 環(huán)保法落伍了嗎



 二十多年來，我國經濟持續(xù)高速增長，取得了舉世矚目的輝煌成就，但同時也帶來了資源浪費、環(huán)境污染和生態(tài)破壞的嚴峻形勢。近7年來，我國耕地減少了1億畝，不少省份已提前用完2010年的規(guī)劃用地指標。我國45種主要礦產資源，到2030年將只有2—3種能夠保障供應，其他都需進口。我國萬元GDP能耗超過發(fā)達國家3—11倍，資源和環(huán)境承載力已近極限。粗放式的發(fā)展模式導致污染加劇。目前，COD排放總量達1400—1500萬噸，接近排放量最大允許量的兩倍。大氣中二氧化硫排放總量為1900—2000萬噸，遠遠超過大氣達標的1200萬噸。城市垃圾每年接近1.4億噸，處理率僅54.2%，無害處理率更低。除工業(yè)化、城市化帶來的煙塵、二氧化硫等污染外，機動車和有毒有害化學品污染，城市化學煙霧，外來物種入侵等新環(huán)境問題在我國也不斷顯現(xiàn)。我國的環(huán)境污染已從陸地蔓延到近海水域，從地表水延伸到地下水，從一般污染物擴展到有毒有害污染物，已形成點源與面源污染共存、生活污染和工業(yè)排放疊加、各種新舊污染與二次污染相互復合態(tài)勢，大氣、水體、土壤污染相互作用的格局，對生態(tài)系統(tǒng)、食品安全、人體健康構成了日益嚴重的威脅。



 面對日益嚴峻的環(huán)境形勢，人們不禁要問：環(huán)境保護法是不是已經落伍。現(xiàn)在人們對環(huán)境質量有了更高的要求；同時，我國要履行一系列國際環(huán)境條約義務，所有這些都要求我國的環(huán)境保護必須有更高的起點，更大的力度和更加嚴格的規(guī)范。



 四大缺陷制約環(huán)保法



 一是政策定位上的缺陷。環(huán)境保護法政策定位的關鍵是：環(huán)境優(yōu)先還是發(fā)展優(yōu)先？目前，大多數(shù)國家選擇環(huán)境優(yōu)先的戰(zhàn)略。1989年我國修訂環(huán)境保護法時，各部門經過激烈爭論之后，環(huán)境保護讓位于“經濟建設為中心”，最終形成了“發(fā)展優(yōu)先”的政策格局。這是環(huán)境保護法政策上的錯位。



 二是職責定位上的缺陷。我國環(huán)境保護法將環(huán)保職責定位在政府環(huán)保主管部門身上，而沒有定位在各級政府身上。這就減輕了各級政府的責任，削弱了環(huán)境執(zhí)法力度，也為政府的隨意決策留下了隱患。



 三是缺乏完備的環(huán)境權制度。環(huán)境權指公民享有在適宜環(huán)境中生活的權利。環(huán)境權不同于傳統(tǒng)意義上的民事權利，它是一種公益性的權利、社會權利。環(huán)境權包括三方面內容：公眾的環(huán)境知情權、環(huán)境決策參與權和公益訴訟權。遺憾的是，我國的環(huán)境保護法卻未設立環(huán)境權制度。



 四是缺乏公益訴訟制度。我國環(huán)境保護法設置的司法救濟程序是傳統(tǒng)的民事訴訟和行政訴訟程序，這些程序要求原告必須是與案件有利害關系的被侵權人。與一般民事侵權不同，環(huán)境侵權具有廣泛性、長期性、隱蔽性、復雜性等特點，而受害者往往是普通公民———分散的弱勢群體，單槍匹馬無力提起環(huán)境侵權訴訟。為解決這一矛盾，發(fā)達國家便設立了公益訴訟制度，任何個人、公民或公眾團體都可以在法院對污染者提起要求其遵守環(huán)境法的訴訟。



 環(huán)保法亟待修訂



 修訂環(huán)境保護法應堅持大環(huán)境理念，堅持科學的發(fā)展觀，正確處理發(fā)展經濟與保護環(huán)境的關系，借鑒發(fā)達國家環(huán)境立法的成功經驗，將環(huán)境保護法修改成為保障環(huán)境基本國策貫徹實施、協(xié)調單項環(huán)境法與其他法律關系的環(huán)境基本法。



 首先，在立法定位上，建議將修訂后的環(huán)境保護法提升為基本法，交由全國人民代表大會審議通過。作為環(huán)境基本法，側重于確立國家環(huán)境保護的大政方針，明確環(huán)境與發(fā)展的關系，明確各級政府的環(huán)保職責，確定環(huán)境侵權歸責原則等涉及整個環(huán)保領域的共性問題。



 其次，在政策定位上，確立環(huán)境優(yōu)先的基本原則。沒有環(huán)境優(yōu)先就等于沒有環(huán)保法———這是環(huán)境保護法實施以來的根本教訓。我們必須以此次修法為契機，毫不遲疑地確立環(huán)境優(yōu)先原則。我國應實行更嚴格的排污許可制度，加大排污者的違法成本，用法律手段強制那些環(huán)保不達標的企業(yè)關停并轉，促進技術和產品的換代升級。



 再次，在職責定位上，確立政府為環(huán)境第一責任人。我國應借鑒發(fā)達國家的立法經驗，在環(huán)境保護法中明確規(guī)定：保護環(huán)境是國家、政府、每個公民、企業(yè)、社團的共同責任，但首先是政府的責任。各級政府首長是本區(qū)域內環(huán)境保護的第一責任人。把環(huán)境保護作為每年考核政府官員的重要內容，并且由同級人大和公民來考核評價。



 第四，建立公眾環(huán)境權制度。環(huán)境保護法應建立和完善公眾環(huán)境權制度。為保證公眾環(huán)境權的實現(xiàn)，環(huán)境保護法應設立環(huán)境信息公布公開制度、環(huán)境決策程序制度、公眾參與環(huán)境決策制度。應設立對舉報環(huán)境污染的獎勵制度，鼓勵公民、社團積極舉報環(huán)境違法者。應賦予新聞媒體廣泛的監(jiān)督權，不論是誰，只要有環(huán)境違法行為，媒體都可以隨時曝光。



 第五，建立公益訴訟制度。為了有效保護受害人尤其是弱勢群體的合法權益，環(huán)境保護法應明確規(guī)定：任何個人、企業(yè)、機關、社團都有權對環(huán)境違法行為提起訴訟。為防止人們怠于行使公益訴訟權，法律應明確檢察機關有責任提起環(huán)境違法的公益訴訟，包括以原告身份提起行政訴。