• 【發(fā)布單位】水利部
• 【發(fā)布文號】水資源司〔2005〕49號
• 【發(fā)布日期】2005-02-04
• 【生效日期】2005-02-04
• 【失效日期】--
• 【文件來源】法律圖書館新法規(guī)速遞
• 【所屬類別】政策參考

深化水務(wù)管理體制改革指導(dǎo)意見

深化水務(wù)管理體制改革指導(dǎo)意見

(水資源司〔2005〕49號)





各流域機構(gòu)，各省、自治區(qū)、直轄市水利(水務(wù))廳(局)，各計劃單列市水利(水務(wù))廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團水利局：



 在中央十五屆五中全會關(guān)于“改革水的管理體制”精神指引下，以區(qū)域涉水行政事務(wù)統(tǒng)一管理為標志的水務(wù)管理體制改革取得重要進展，收到明顯成效。為進一步推進和深化水務(wù)管理體制改革，認真解決改革進程中遇到的問題，加強對這項工作的指導(dǎo),我部制定了《深化水務(wù)管理體制改革指導(dǎo)意見》，現(xiàn)印發(fā)你單位，請結(jié)合實際，認真貫徹落實，全面做好水務(wù)管理工作。



中華人民共和國水利部

2005年2月4日





深化水務(wù)管理體制改革指導(dǎo)意見



 近年來，在中央十五屆五中全會關(guān)于"改革水的管理體制"精神指引下，地方各級人民政府為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，緩解城鄉(xiāng)供水緊張狀況，貫徹科學(xué)發(fā)展觀和中央水利工作方針，落實《水法》有關(guān)規(guī)定，推進以區(qū)域涉水行政事務(wù)統(tǒng)一管理為標志的水管理體制改革。目前，全國30個省、自治區(qū)、直轄市組建水務(wù)局或由水利局承擔水務(wù)統(tǒng)一管理職能的縣級以上行政區(qū)已達1251個，占全國縣級以上行政區(qū)總數(shù)的53%，其中，北京市、上海市、黑龍江省、海南省已實現(xiàn)了轄區(qū)內(nèi)的水務(wù)統(tǒng)一管理。實現(xiàn)水務(wù)統(tǒng)一管理的地區(qū)，在統(tǒng)一調(diào)配地表與地下、城市與農(nóng)村、區(qū)內(nèi)與區(qū)外水資源，統(tǒng)一編制涉水規(guī)劃，提高城鄉(xiāng)防洪安全、供水安全、生態(tài)安全等方面，取得了明顯成效。但也存在著觀念轉(zhuǎn)變不夠；關(guān)系尚未真正理順；各地改革不同步，上下級管理職能不對口；現(xiàn)有法規(guī)滯后于水務(wù)管理實踐；水務(wù)投資和項目融資渠道不暢；水務(wù)產(chǎn)業(yè)化與市場化發(fā)育緩慢；隊伍建設(shè)不適應(yīng)形勢發(fā)展要求等問題。為進一步推進和深化水務(wù)管理體制改革，高度重視和認真解決改革進程中遇到的各種問題，加強對這項工作的指導(dǎo)，在調(diào)查研究和總結(jié)各地實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，水利部提出本指導(dǎo)意見，供各地參照執(zhí)行。各地應(yīng)在本意見指導(dǎo)下，從當?shù)貙嶋H出發(fā)，積極探索，勇于實踐，進一步推進和深化水務(wù)管理體制改革。

 一、 進一步提高對水務(wù)統(tǒng)一管理必要性的認識

 水務(wù)統(tǒng)一管理是貫徹科學(xué)發(fā)展觀和中央治水方針，保證城鄉(xiāng)供水安全和全面建設(shè)小康社會的迫切需要。水務(wù)統(tǒng)一管理是貫徹科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展的重要措施，是貫徹中央治水方針的實際行動，是水利部黨組治水新思路的成功實踐，是確保城鄉(xiāng)供水安全和全面建設(shè)小康社會的迫切需要。

 水務(wù)統(tǒng)一管理是水資源開發(fā)利用規(guī)律的客觀要求，符合水資源的自然屬性和經(jīng)濟屬性。流域性和循環(huán)可再生性是水資源區(qū)別于其他資源的重要屬性，水資源始終處在降水--徑流--蒸發(fā)的水文循環(huán)之中，要求對水資源的利用形成取水--供水--用水--排水--處理回用的系統(tǒng)循環(huán)，對區(qū)域涉水事務(wù)進行統(tǒng)一管理。城鄉(xiāng)分割、部門分割的水管理體制是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，造成涉水規(guī)劃難協(xié)調(diào)，水源工程和供水、節(jié)水設(shè)施建設(shè)難同步，水源配置和供水調(diào)度難統(tǒng)一，污水處理與再生水回用難一致，不能適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展對水務(wù)生產(chǎn)關(guān)系的要求。只有實行水務(wù)統(tǒng)一管理才能有效解決水資源開發(fā)利用中存在的矛盾。

 水務(wù)統(tǒng)一管理是優(yōu)化配置水資源，提高水資源利用效率的體制保證?！端ā访鞔_規(guī)定各級水行政主管部門負責行政區(qū)域內(nèi)的水資源統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。水資源管理是對水資源量、質(zhì)、溫、能的全要素管理，對水資源治理、開發(fā)、利用、配置、節(jié)約、保護的全方位管理，對水資源供給、使用、排放的全過程管理，因此在水資源統(tǒng)一管理基礎(chǔ)上的水務(wù)統(tǒng)一管理是水資源優(yōu)化配置、高效利用和科學(xué)保護的體制保證。

 水務(wù)統(tǒng)一管理是水務(wù)行業(yè)適應(yīng)城市化和工業(yè)化快速發(fā)展的必然結(jié)果。改革開放以來，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，城市化率穩(wěn)步提高，城市水資源供需矛盾日益突出。而城市化地區(qū)水資源總量少、利用效率低，用水集中、排污量大、處理不足，水安全保證程度不高，只有對涉水行政事務(wù)進行統(tǒng)一管理才能從根本上解決以城市為重點的水問題。

 二、進一步深化水務(wù)管理體制改革工作

 水務(wù)管理就是在水資源統(tǒng)一管理的前提下，對涉水行政事務(wù)統(tǒng)一管理。要對城鄉(xiāng)水資源進行統(tǒng)一管理，對轄區(qū)范圍內(nèi)防洪、水源、供水、用水、節(jié)水、排水、污水處理與回用以及農(nóng)田水利、水土保持乃至農(nóng)村水電等涉水行政事務(wù)的統(tǒng)一管理。水務(wù)管理體制的核心是在行政區(qū)域水資源統(tǒng)一管理的前提下實現(xiàn)涉水行政事務(wù)統(tǒng)一管理，推動一體化的水服務(wù)體系建設(shè)。水務(wù)管理的目標是：通過涉水行政事務(wù)的管理體制改革，整合涉水行政職能，提高水行政的社會管理能力和公共服務(wù)水平，實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置、高效利用和科學(xué)保護。逐步建立政企分開、政事分開、責權(quán)明晰、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的水務(wù)管理體制；建立政府主導(dǎo)、社會籌資、市場運作、企業(yè)開發(fā)的水務(wù)運行機制；建立發(fā)揮體制優(yōu)勢、強化行業(yè)管理的水務(wù)政策法規(guī)體系。

 水務(wù)管理不僅是管理職能和服務(wù)范圍的轉(zhuǎn)變，更重要的是治水思路和水利發(fā)展戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)變，要適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變，就要轉(zhuǎn)變觀念， 明確目標，在思路、管理、服務(wù)、投資、建設(shè)、運營幾個方面實現(xiàn)觀念創(chuàng)新、機制創(chuàng)新和體制創(chuàng)新。在建立水務(wù)管理體制的過程中，還要注意把握職能調(diào)整與管理的關(guān)系，行業(yè)管理與行業(yè)隸屬的關(guān)系，管理形式與內(nèi)容的關(guān)系，量質(zhì)并重。做好水務(wù)管理工作，要逐步實現(xiàn)以下幾方面的轉(zhuǎn)變：

 一是工作領(lǐng)域從農(nóng)村水利向城鄉(xiāng)一體化水務(wù)轉(zhuǎn)變。以建設(shè)節(jié)水防污型社會為目標，對城鄉(xiāng)水資源全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧，優(yōu)化配置，農(nóng)村供水與城市供水相統(tǒng)籌，城市防洪工程與城市建設(shè)相協(xié)調(diào)，實行城鄉(xiāng)防洪、供水、排水、污水處理、再生水回用、地下水回灌統(tǒng)一調(diào)度。

 二是管理方式從直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變。實現(xiàn)從管水務(wù)企業(yè)到管水務(wù)資產(chǎn)的轉(zhuǎn)變；實現(xiàn)從靜態(tài)管理到動態(tài)管理的轉(zhuǎn)變；實現(xiàn)從實物形態(tài)管理到價值形態(tài)管理的轉(zhuǎn)變；實現(xiàn)從前置性審批管理向全過程監(jiān)督管理的轉(zhuǎn)變；實現(xiàn)從管理領(lǐng)導(dǎo)班子向委派產(chǎn)權(quán)代表的轉(zhuǎn)變。

 三是運行機制從單純的政府建設(shè)管理向政府主導(dǎo)、社會籌資、市場運行、企業(yè)開發(fā)轉(zhuǎn)變。必須充分發(fā)揮市場機制在水務(wù)工程建設(shè)與運營中的作用，改革水務(wù)投融資體制與運行機制，推進水務(wù)產(chǎn)業(yè)化與市場化進程，構(gòu)建水務(wù)良性運行機制。

 四是人才結(jié)構(gòu)從注重工程技術(shù)人才向技術(shù)、管理、經(jīng)營人才并重轉(zhuǎn)變。要通過引進人才、加強培訓(xùn)、擴展知識結(jié)構(gòu)等方式建設(shè)一支懂技術(shù)、會管理、善經(jīng)營的水務(wù)人才隊伍，為水務(wù)改革與發(fā)展提供人力資源保障。

 三、 依靠地方人民政府，開創(chuàng)水務(wù)工作新局面

 一是建立健全政企分開、政事分開的現(xiàn)代水務(wù)管理體制。水務(wù)管理的政府職能要突出水務(wù)的社會管理和公共服務(wù)職能。具體職能為統(tǒng)一制定水務(wù)管理法律法規(guī)與技術(shù)經(jīng)濟政策；統(tǒng)一編制水務(wù)各項規(guī)劃，完善水務(wù)規(guī)劃體系，形成民主科學(xué)的決策機制；審核水務(wù)建設(shè)年度計劃；制定并監(jiān)督執(zhí)行城市供水應(yīng)急預(yù)案；負責城鄉(xiāng)防洪、除澇、城市河道整治；負責城鄉(xiāng)水生態(tài)、水環(huán)境建設(shè)與管理；負責城鄉(xiāng)水土流失治理；負責水力資源的開發(fā)利用和水電設(shè)施的建設(shè)與管理；負責水務(wù)企業(yè)經(jīng)營資質(zhì)的審核認證以及特許經(jīng)營權(quán)的發(fā)放和收回，規(guī)范水務(wù)企業(yè)的經(jīng)營行為，保障公眾用水的合法權(quán)益和各種投資主體的合法權(quán)益；制定市場準入規(guī)則，加強市場監(jiān)管；監(jiān)測供排水水量、水質(zhì)、水壓等主要指標，監(jiān)督水務(wù)企業(yè)服務(wù)質(zhì)量；建立水務(wù)公益性工程穩(wěn)定的投融資渠道和市場運營模式；負責水源和供水、排水系統(tǒng)的統(tǒng)一調(diào)度；監(jiān)督水務(wù)國有資產(chǎn)的保值增值，對水務(wù)系統(tǒng)公益型和經(jīng)營型資產(chǎn)采用不同的監(jiān)管方式，突出對公益型水務(wù)資產(chǎn)的監(jiān)管；建立科學(xué)的成本評估體系，協(xié)助價格主管部門制定供水、排水等價格政策。

 二是協(xié)調(diào)各部門關(guān)系，形成統(tǒng)一管理、團結(jié)治水的水務(wù)工作格局。水務(wù)管理是一種全新的管理體制，是水行政管理職能的重大變革，是涉水事務(wù)職能的重組，要按照"統(tǒng)一管理，團結(jié)治水"的要求，加強與有關(guān)部門的協(xié)作，取得他們的支持，協(xié)調(diào)處理好各方面的關(guān)系，共同做好水務(wù)工作。供排水工程及管網(wǎng)、城市防洪工程、水土保持與水環(huán)境工程等水務(wù)設(shè)施是城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，其建設(shè)規(guī)劃應(yīng)依法納入城市總體規(guī)劃；城市供水管網(wǎng)施工改造離不開建設(shè)主管部門的支持；污水處理廠的布局和建設(shè)、水功能區(qū)管理、水力資源開發(fā)與水污染防治、生態(tài)環(huán)境保護工作密切相關(guān)，也要協(xié)調(diào)好與環(huán)境保護主管部門的關(guān)系。

 三是健全地方性水務(wù)管理法規(guī)體系。要充分發(fā)揮水務(wù)統(tǒng)一管理的體制優(yōu)勢，嚴格執(zhí)行《行政許可法》、《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《取水許可制度實施辦法》、《水利產(chǎn)業(yè)政策》等法律法規(guī)，建立對城市供水、用水、排水的監(jiān)督機制，采用取水許可、計劃用水等行政措施，從源頭上加強城市用水的監(jiān)管。要針對執(zhí)法和行政管理中存在的突出問題，密切結(jié)合當?shù)貙嶋H，清理與水務(wù)管理體制不相適應(yīng)的地方性水務(wù)管理辦法，按照水務(wù)統(tǒng)一管理的要求，明確執(zhí)法主體，逐步建立健全發(fā)揮水務(wù)管理優(yōu)勢、強化水務(wù)行業(yè)管理的《城市供排水管理辦法》、《城市污水處理及回用管理辦法》、《城市飲用水水源地保護辦法》、《城市計劃用水與節(jié)約用水管理辦法》等地方性水務(wù)管理法規(guī)。在完善地方性水務(wù)管理法規(guī)體系的同時，要加強執(zhí)法監(jiān)督和工作指導(dǎo)，全面貫徹落實現(xiàn)有法律、法規(guī)，及時研究解決工作中出現(xiàn)的新情況、新問題。

 四、 依靠地方人民政府，推進水務(wù)產(chǎn)業(yè)化與市場化進程

 在國家政策指導(dǎo)下，積極推進水務(wù)產(chǎn)業(yè)化與市場化進程，逐步建立政府主導(dǎo)、社會籌資、市場運作、企業(yè)開發(fā)的水務(wù)運行機制。

 一是建立多元化、多渠道、多層次的水務(wù)投融資機制。要區(qū)分公益性項目與經(jīng)營性項目，確定不同的投資機制與運營模式。對于農(nóng)村水利、城市防洪、城市供排水管網(wǎng)和水源保護等公益性工程，政府應(yīng)該承擔起建設(shè)、運行、維護以及更新改造的責任，主要目標是建立穩(wěn)定的財政投資來源和市場化的運營模式，加大政府財政投資力度，要把國家政策規(guī)定的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護費中用于城市防洪及供排水設(shè)施與管網(wǎng)改造部分的投資用足用好，還要研究支持公益性水務(wù)工程建設(shè)的相關(guān)政策措施，同時也要按照事權(quán)劃分原則，形成多級投入機制。對于城市供水等經(jīng)營性項目，資金來源應(yīng)該市場化，利用特許經(jīng)營、投資補助、招標拍賣等多種方式，吸收社會資本參與開發(fā)，走市場化開發(fā)、社會化投資、企業(yè)化管理、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的道路。

 二是在推進水務(wù)市場化的同時，加強政府對水務(wù)市場的監(jiān)管。政府對水務(wù)市場的監(jiān)管是水務(wù)市場化的重要組成部分，要通過水務(wù)規(guī)劃體系、技術(shù)標準和定額體系、相關(guān)行政法規(guī)對水市場進行監(jiān)管。監(jiān)管的主要內(nèi)容是水務(wù)服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價格、運行安全和國有資產(chǎn)的保值和增值。

 三是改革水價形成機制，依靠科技進步推進水務(wù)產(chǎn)業(yè)化、市場化進程。根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進水價改革促進節(jié)約用水保護水資源的通知》精神，綜合考慮水務(wù)企業(yè)生產(chǎn)成本、居民承受能力和物價指數(shù)，建立合理的供水水價形成機制和水價調(diào)整機制，對居民用水實行階梯式計量水價，對非居民用水實行計劃用水和定額管理，以及超計劃、超定額加價方法，促進節(jié)約用水。加大污水處理費的征收管理力度，盡快實現(xiàn)所有城市開征污水處理費；已經(jīng)開征污水處理費的城市，要把污水處理費的征收標準盡快提高到保本微利的水平。在繼續(xù)推進供水行業(yè)市場化與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的同時，積極引進、開發(fā)污水處理等先進技術(shù)與裝備，合理確定和調(diào)整回用水價格，加快培育污水處理與再生水回用市場。

 四是構(gòu)建有利于水務(wù)行業(yè)市場化改革的宏觀政策環(huán)境和配套改革措施。要確立規(guī)范的水務(wù)市場準入與退出規(guī)則； 建立完善特許經(jīng)營管理辦法；建立健全水價調(diào)整與聽證程序、產(chǎn)品與服務(wù)價格審核程序；建立政策性損害的利益補償機制；實行內(nèi)外資進入水務(wù)行業(yè)的國民待遇和政策；統(tǒng)籌考慮職工安置與國有資產(chǎn)保值增值。推進水務(wù)產(chǎn)業(yè)化與市場化,要充分考慮不同地區(qū)的發(fā)展差距，政策要適度向中西部欠發(fā)達地區(qū)和東北老工業(yè)基地傾斜，因地制宜，分類指導(dǎo)。

 五是整合水務(wù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育跨區(qū)域的大型水務(wù)集團。應(yīng)利用投資主體的多元化改革，以市場為主導(dǎo)，以資本結(jié)構(gòu)的調(diào)整拉動產(chǎn)業(yè)整合。鼓勵有擴展實力、具有一定規(guī)模的水務(wù)企業(yè)，通過并購、整體收購、交叉持股等多種形式，培育跨區(qū)域的大型水務(wù)集團，在競爭中做大做強。

 六是推進水務(wù)行業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革。隨著水利工程管理體制改革的深入和水務(wù)企業(yè)改制的全面展開，要加大水務(wù)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的步伐，建立"產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責明確，政企分開，管理科學(xué)"的現(xiàn)代企業(yè)制度，使水務(wù)企業(yè)真正成為法人主體和市場競爭主體。

 五、 全面規(guī)劃，突出重點，扎扎實實做好水務(wù)工作

 各地要根據(jù)全國統(tǒng)一部署，在水資源綜合規(guī)劃工作基礎(chǔ)上，加強城市水資源規(guī)劃等專項規(guī)劃工作，編制城市供水規(guī)劃、城市防洪規(guī)劃、城市排水規(guī)劃、城市水生態(tài)建設(shè)規(guī)劃等專業(yè)規(guī)劃，形成完整的水務(wù)規(guī)劃體系，納入城市總體規(guī)劃。要結(jié)合規(guī)劃的開展，梳理水務(wù)工作中存在的突出問題，根據(jù)水務(wù)工作的特點，綜合考慮水安全、水資源、水生態(tài)、水景觀、水文化、水經(jīng)濟，以保障防洪安全、供水安全、生態(tài)安全和建設(shè)節(jié)水防污型社會為重點，加強城市防洪、供水設(shè)施建設(shè)，加強水資源監(jiān)測、加大水源保護力度，強化全社會節(jié)水和治污，扎實做好水務(wù)工作。

 一是以城市防洪工程建設(shè)為重點，切實提高城市防洪保安能力。在工程建設(shè)中，進一步完善規(guī)劃，使防洪、排澇、調(diào)水等功能得以完善配套，保證整體效益得以發(fā)揮，全面提高城市的防洪保安能力。

 二是以保證城鄉(xiāng)供水安全為重點，提高用水保證率。本著"優(yōu)水優(yōu)用"的原則，按照"先地表水、后地下水"的用水秩序，合理配置地表水、地下水。利用現(xiàn)有水工程體系，實施多水源聯(lián)合調(diào)度，保證城鄉(xiāng)供水水量和水質(zhì)；廣開水源渠道，大力發(fā)展區(qū)域供水、聯(lián)網(wǎng)供水。

 三是以維護河流健康生命為重點，不斷改善城鄉(xiāng)水環(huán)境。通過高水平的規(guī)劃和高標準的建設(shè)，真正把城市水利建設(shè)成為清水綠帶、環(huán)境優(yōu)美、風(fēng)景頤人的現(xiàn)代化工程設(shè)施，促進人與自然和諧。

 四是以加強城鄉(xiāng)供水水源保護為重點，切實加強對重要水域的保護。加快截污導(dǎo)流工程建設(shè)，強化污水排放管理，對城市供水水源地要設(shè)立保護區(qū)，保證供水保證率和水質(zhì)總達標率在95%以上。重要城市要建立供水應(yīng)急預(yù)案，從水量、水質(zhì)上確保城市的供水安全。按照水功能區(qū)劃要求，切實加強水功能區(qū)的監(jiān)督管理，核定水域納污能力，提出限制排污總量的意見。

 五是加強培訓(xùn)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，建立高素質(zhì)的水務(wù)干部職工隊伍。切實加強水務(wù)隊伍建設(shè)，努力提高水務(wù)隊伍整體素質(zhì)，強化服務(wù)意識，提高服務(wù)質(zhì)量和水平。水務(wù)局領(lǐng)導(dǎo)班子中必須配備熟悉水務(wù)管理或供排水業(yè)務(wù)的同志，使領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)更合理。原來從事農(nóng)村水利工作的同志，要主動學(xué)習(xí)城市水利和經(jīng)營管理知識，盡快熟悉城市工作；原來從事城市供排水工作的同志，也要努力學(xué)習(xí)水利知識。各級水利系統(tǒng)要對水務(wù)干部隊伍建設(shè)和人才培養(yǎng)給予高度重視，采用集中培訓(xùn)、學(xué)習(xí)考察、境外培訓(xùn)、技術(shù)交流、掛職鍛煉等多種形式，加強培訓(xùn)，加快干部隊伍建設(shè)和機構(gòu)能力建設(shè)。將水務(wù)干部隊伍建設(shè)與依法行政緊密結(jié)合起來，嚴格水行政執(zhí)法，堅持依法治水，培養(yǎng)一支既懂業(yè)務(wù)、又懂政策法規(guī)的干部隊伍，做到文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，提高水務(wù)行業(yè)在人民群眾中的地位。

 希望各地在水務(wù)管理體制改革中，加強學(xué)習(xí)和調(diào)查研究，及時總結(jié)經(jīng)驗，研究新情況，解決新問題，進一步深化水務(wù)管理體制改革。