記得上世紀(jì)90年代，城市街頭衛(wèi)生、公安、城建等多部門“九龍治水”，權(quán)力分散又混亂，有利人人搶，無利個個推，“七八頂大蓋帽，管不住一頂破草帽”。此種情形下，城管應(yīng)運(yùn)而生，公眾對于城市街頭治理期待有加，但回頭看，從一開始，這種集權(quán)本身的合法性、正當(dāng)性，為城管背負(fù)起惡名形象埋下了隱患，特別是2006年的小販崔英杰刺死北京城管一案中便激烈凸顯出來。

《行政處罰法》第十六條規(guī)定：國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。這被認(rèn)為是城管成立的法律依據(jù)，但學(xué)界對此并不完全認(rèn)同，而崔英杰代理律師就認(rèn)為，城管并不是法律規(guī)定的能夠綜合行使權(quán)力的“一個行政機(jī)關(guān)”。根據(jù)有關(guān)法律，省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級政府報請國務(wù)院批準(zhǔn)，并報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。

顯然，城管大多存在于市縣一級，也沒有專門的省級、部委級的上級主管部門，這種地方自發(fā)的“管理創(chuàng)新”本身帶有先天的法律瑕疵，或許也正基于此，使得城管更多直接受命于地方城市管理者的意志，常常游離于法律之外，執(zhí)法手段單一、簡單且粗暴，造就了血案和沖突的不斷發(fā)生。

可以說，自崔英杰案始，城管在法律和制度層面的正當(dāng)性備受質(zhì)疑，但，城市化進(jìn)程遮蔽了理性的省思，雖然一直以來也在探索執(zhí)法的人性化，但沖突卻沒有遏制，隔三差五仍曝出個令人震驚的丑聞。2009年，沈陽小販夏俊峰刺死城管人員，此案再一次引起聚焦。2011年，遼寧省高院終審判決其死刑，但時至今日，死刑復(fù)核程序尚未完結(jié)，這種慎殺的背后，是城管的惡名、小販生存的艱辛等復(fù)雜交織下的左右為難。

執(zhí)法對象設(shè)定為小攤販，正如10余年一直曝光各地執(zhí)法丑聞的老城管趙陽自嘲，以前介紹自己是“執(zhí)法局”的，現(xiàn)在干脆說“反攤局”的，而這都是些“繁、難、碎、雜”之事，本身就被推向了沖突易發(fā)地帶，加之缺乏有效管束，又過分依賴強(qiáng)制手段，城管，與民意期待已然南轅北轍，社會承受著巨大的成本?？梢赃@么說，城管在誕生之初，帶給社會的是期待，2006年的崔英杰案堪稱轉(zhuǎn)折之年，從此惡名形象一路下滑無止境，而2009年夏俊峰案的曝出以及曠日持久至今無果，我們必須要意識到，城管制度乃是一起起血案發(fā)生的根由之一。

街頭治理秩序，不能用沖突和流血換來。但意圖決定結(jié)果，城管只是城市管理秩序設(shè)計(jì)的忠實(shí)維護(hù)者，若要檢視城管，只有從制度創(chuàng)設(shè)中尋求答案，方能找到病根，才是對癥下藥。城管說到頭，只是個城市治理政策和理念的執(zhí)行者。

從“九龍治攤”到專設(shè)“反攤局”，權(quán)力的集中，并沒有獲得期待的效果，反倒是成為矛盾和麻煩的制造者。已故著名憲法學(xué)家蔡定劍教授曾談到，城管的沖突，反映了城市管理的合理性、合法性和管理手段的正當(dāng)性問題，以及城市秩序與弱者基本生存權(quán)的矛盾。政府有權(quán)對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行管理，但涉及公民基本權(quán)利的范圍，政府沒有權(quán)力加以剝奪，只能是合理限制，使它不影響秩序，不影響他人安寧，不造成公共衛(wèi)生問題。政府管理的權(quán)限僅此而已，“不應(yīng)忽視公民的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)”。而這，道出了國外城管運(yùn)行的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，也為中國城管指了一條出路。由此而言，寧可不要徒有虛名的、危機(jī)四伏的秩序，也要讓每一個生于斯長于斯的人都有實(shí)現(xiàn)夢想的生存平臺，而這，需要治理理念的切換升級，更需要政府管理權(quán)限的收縮和克制——城市管理理應(yīng)服從并服務(wù)于公民的生存權(quán)。這正是城管背負(fù)罵名的深層次根由，也是破題的終極路徑。