摘要：在“三權(quán)分置學(xué)說”之下，承包土地的權(quán)利構(gòu)造可以表達(dá)為“集體的土地所有權(quán)+農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)+農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押均屬“承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押”，且均超出《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》允許抵押的財(cái)產(chǎn)范圍，在相關(guān)試點(diǎn)地方應(yīng)暫停實(shí)施《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》的相關(guān)禁止性規(guī)定。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)未經(jīng)登記不得設(shè)定，但土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的登記以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記為前提。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)可以采取《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》規(guī)定的協(xié)議折價(jià)、協(xié)議拍賣、協(xié)議變賣、強(qiáng)制拍賣、強(qiáng)制變賣等方式，可以選擇普通民事訴訟程序或?qū)崿F(xiàn)擔(dān)保物權(quán)案件特別程序，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的變價(jià)可以借助農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)。農(nóng)戶以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押時(shí)，抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)可以采取強(qiáng)制管理的方式，不宜采用強(qiáng)制拍賣和強(qiáng)制變賣的方式。

 

關(guān)鍵字：三權(quán)分置；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)；強(qiáng)制管理

　　

 一、問題的提出

 

當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型期，高投入、高成本的農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)金融的依賴程度顯著增強(qiáng)。但是，“當(dāng)前農(nóng)村金融供給與需求之間的通道仍然不暢，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融需求尚未得到有效滿足，這已成為農(nóng)村金融領(lǐng)域最突出的矛盾之一，也是制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展最重要的因素之一”。[1]推進(jìn)農(nóng)村金融體制改革、發(fā)展農(nóng)村普惠金融因此成為近年來深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的重心。其中，發(fā)揮農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)——土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的金融價(jià)值——又成為重中之重?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱十八屆三中全會(huì)《決定》）指出：“賦予……承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”；2014年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《2014年中央一號(hào)文件》）進(jìn)一步指出：“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。”這一改革政策在此后的相關(guān)文件中得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化。[2]為落實(shí)這一改革政策，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），對(duì)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)提出明確要求，同時(shí)要求“根據(jù)本意見出臺(tái)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)管理辦法……建立相應(yīng)的信貸管理制度并制定實(shí)施細(xì)則……認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)提出制定修改相關(guān)法律法規(guī)、政策的建議，加快推動(dòng)修改完善相關(guān)法律法規(guī)”。

 

目前的政策導(dǎo)向突破了現(xiàn)行法的哪些規(guī)定？哪些規(guī)定需要提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)在試點(diǎn)地區(qū)暫停實(shí)施？哪些規(guī)定需要在試點(diǎn)管理辦法中予以明確、細(xì)化？既有的改革試點(diǎn)能夠給本次改革方案的設(shè)計(jì)帶來什么啟示？[3]這些無疑都是我們?cè)诔邪恋氐慕?jīng)營(yíng)權(quán)的抵押規(guī)則構(gòu)建時(shí)所應(yīng)考慮的。

 

二、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)與抵押財(cái)產(chǎn)的范圍

 

《指導(dǎo)意見》秉承《2014年中央一號(hào)文件》的提法，明確向金融機(jī)構(gòu)抵押融資的是“承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)”.這一抵押財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)如何，是否屬于《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》）允許抵押的財(cái)產(chǎn)的范圍？

 

“承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)”抵押融資，是“按照所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置和經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)要求”，“落實(shí)農(nóng)村土地的用益物權(quán)”、“深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新”為指導(dǎo)思想而提出的。在現(xiàn)行法下，農(nóng)村土地承包關(guān)系在法律上的表達(dá)是“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，被定位于物權(quán)，受物權(quán)法定原則之“類型強(qiáng)制”和“類型固定”之限制，當(dāng)事人之間創(chuàng)設(shè)的此類物權(quán)不能稱為其他的權(quán)利名稱，當(dāng)事人之間亦不得創(chuàng)設(shè)與法律規(guī)定不一致的內(nèi)容?？梢?，所謂“承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)”不能為現(xiàn)行法所稱的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所涵蓋，這一民事權(quán)利的性質(zhì)尚待明確。

 

在現(xiàn)行規(guī)則之下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)產(chǎn)生移轉(zhuǎn)物權(quán)的效果（如轉(zhuǎn)讓、互換等）的，權(quán)利人將喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)產(chǎn)生創(chuàng)設(shè)物權(quán)的效果（如抵押）的，在抵押權(quán)可得實(shí)現(xiàn)之時(shí)，權(quán)利人也將面臨喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律后果。基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的生產(chǎn)和生活保障功能，《2014年中央一號(hào)文件》以經(jīng)濟(jì)學(xué)界“三權(quán)分置學(xué)說”為基礎(chǔ)首次在中央文件中正式提出“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”術(shù)語(yǔ)。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》進(jìn)一步闡明了這一理論。但這一經(jīng)濟(jì)理論如何在法律上得以表達(dá)，在法學(xué)界存在巨大爭(zhēng)議。[4]

 

撇開理論紛爭(zhēng)來看，“三權(quán)分置學(xué)說”至少具有以下獨(dú)特的說明價(jià)值：（1）“落實(shí)集體所有權(quán)”，就是要堅(jiān)持農(nóng)村土地的集體所有制，“尊重作為所有權(quán)主體的集體經(jīng)濟(jì)組織在占有、處分方面的權(quán)能，發(fā)揮其在處理土地撂荒方面的監(jiān)督作用、在平整和改良土地方面的主導(dǎo)作用、在促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)方面的橋梁作用”。[5]（2）“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”，就是要傳達(dá)“土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變”的政策目標(biāo)，就是要讓“承包權(quán)始終屬于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)戶”。[6]（3）“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，就是要鼓勵(lì)符合條件的承包地以多種形式流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，“其實(shí)質(zhì)就是賦予農(nóng)民更完整、更有保障的轉(zhuǎn)讓權(quán)，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來增加農(nóng)民轉(zhuǎn)讓權(quán)的價(jià)值”。[7]總之，“三權(quán)分置是深化農(nóng)村土地制度改革的實(shí)踐探索，體現(xiàn)了中國(guó)特色農(nóng)村土地制度改革的理論創(chuàng)新”。[8]

 

“三權(quán)分置學(xué)說”所反映的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)和生產(chǎn)關(guān)系是承包地流轉(zhuǎn)之后所產(chǎn)生的權(quán)利分離和配置問題。在土地流轉(zhuǎn)不頻繁時(shí)，承包地由農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)，土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分置足以反映此時(shí)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，但“在土地流轉(zhuǎn)過程中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)又發(fā)生分離，演變成承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)兩部分，從而形成了所謂的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)‘三權(quán)分置’的狀態(tài)”。[9]三權(quán)分置之后，如何確定承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)容即成為亟待解決的問題，無論是《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》）的修改還是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押規(guī)則的設(shè)計(jì)，無不端賴于此。

 

為了與現(xiàn)有制度相銜接，“三權(quán)分置學(xué)說”在法律上可以表達(dá)為：（1）為穩(wěn)定土地承包關(guān)系，集體土地所有權(quán)人（集體經(jīng)濟(jì)組織）在其所有權(quán)之上為本集體農(nóng)戶設(shè)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，體現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間的法權(quán)關(guān)系。此際，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”與“集體土地所有權(quán)”分置并被賦予物權(quán)性質(zhì)，傳達(dá)穩(wěn)定集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間土地利用關(guān)系的信號(hào)。（2）如其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體利用該農(nóng)地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，則由該農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的農(nóng)戶簽訂利用合同（流轉(zhuǎn)合同），由農(nóng)地利用者在農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這里，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”與“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”分置，也被賦予物權(quán)性質(zhì)，也傳達(dá)穩(wěn)定其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)戶之間土地利用關(guān)系的信號(hào)。概言之，只需要在流轉(zhuǎn)農(nóng)地時(shí)把農(nóng)地利用關(guān)系表達(dá)為“集體的土地所有權(quán)+農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)+農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屆滿后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上的權(quán)利負(fù)擔(dān)隨之除去，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)即回復(fù)其圓滿狀態(tài)，農(nóng)戶可以自己行使，也可以再次在其上為他人設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。由此可見，《指導(dǎo)意見》中所稱的“承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)”，即表現(xiàn)為兩種不同的法權(quán)形式：承包土地由承包農(nóng)戶自己經(jīng)營(yíng)時(shí)，“承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)”屬于農(nóng)戶，權(quán)利表現(xiàn)形式仍然是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，無須進(jìn)一步區(qū)分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；承包土地由其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)時(shí)，權(quán)利表現(xiàn)形式是該農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這樣，“承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)”抵押也就表現(xiàn)為兩種抵押權(quán)：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)。

 

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)在《物權(quán)法》之下有兩種不同的安排：允許“以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”設(shè)定抵押權(quán)（第180條第1款第3項(xiàng)），但禁止“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”設(shè)定抵押權(quán)（第184條第2項(xiàng)）。也就是說，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押在現(xiàn)行法下存在障礙，在試點(diǎn)地區(qū)推行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)即應(yīng)暫停相關(guān)條款的實(shí)施。

 

如欲以“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”設(shè)定抵押權(quán)，會(huì)不會(huì)存在法律障礙？土地經(jīng)營(yíng)權(quán)雖然不是直接在集體土地所有權(quán)上設(shè)定，但仍然屬于“集體所有的土地使用權(quán)”之列，[10]同樣在《物權(quán)法》禁止抵押的“耕地……等集體所有的土地使用權(quán)”之列，不能以“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”不是“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”為由而規(guī)避上述禁止性規(guī)定。在這種情況下，即使采取“所有權(quán)+土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)+土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的權(quán)利結(jié)構(gòu)，也無法使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在現(xiàn)行法下成為適格的抵押財(cái)產(chǎn)。在“依法有序”的“承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)”（“兩權(quán)”）抵押貸款試點(diǎn)原則[11]之下，應(yīng)由國(guó)務(wù)院按程序提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，允許試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間暫停實(shí)施上述法律條款。值得注意的是，《指導(dǎo)意見》還提及應(yīng)暫停執(zhí)行《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》（以下簡(jiǎn)稱《擔(dān)保法》）第37條。實(shí)際上，《物權(quán)法》實(shí)施之后，《擔(dān)保法》中關(guān)于擔(dān)保物權(quán)的規(guī)定幾乎全部廢止，[12]《擔(dān)保法》第37條已經(jīng)完全由《物權(quán)法》第184條代替，不再實(shí)施了，根本無須再暫停實(shí)施。至于有學(xué)者提出的《農(nóng)村土地承包法》第32條未明確以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以抵押的問題，筆者以為，雖然在解釋上多認(rèn)為，對(duì)比《農(nóng)村土地承包法》第49條的規(guī)定可以得出以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得抵押的結(jié)論，[13]但如在試點(diǎn)地區(qū)暫停實(shí)施《物權(quán)法》第184條第2項(xiàng)，即可認(rèn)為“抵押”屬于《農(nóng)村土地承包法》第32條中的“其他方式”之一，自不會(huì)發(fā)生法律適用上的障礙，因此無須暫?；蛘{(diào)整實(shí)施《農(nóng)村土地承包法》第32條。

 

2011年《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村居民房屋及林權(quán)抵押融資管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《重慶市抵押融資辦法》）明確允許重慶市范圍內(nèi)的借款人以自身或第三人所有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押融資工具，未將用于抵押的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)限定于以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，突破了現(xiàn)行法的禁止性規(guī)定。2011年《重慶市高級(jí)人民法院關(guān)于為推進(jìn)農(nóng)村金融服務(wù)改革創(chuàng)新提供司法保障的意見》（以下簡(jiǎn)稱《重慶市高院意見》）第9條進(jìn)一步明確規(guī)定，審理涉及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押糾紛案件時(shí)，當(dāng)事人依照《重慶市抵押融資辦法》設(shè)定的抵押權(quán)，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定有效。這一做法的正當(dāng)性值得質(zhì)疑。正如前述，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為《物權(quán)法》已明令禁止抵押的財(cái)產(chǎn)。雖然重慶市是國(guó)家承認(rèn)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)地區(qū)，“先行先試”是其改革措施取得正當(dāng)性的政策基礎(chǔ)，但在國(guó)家一再?gòu)?qiáng)調(diào)依法治國(guó)方略的當(dāng)下，任何改革的推進(jìn)均須在法律框架下展開，而不是自行其是?！吨笇?dǎo)意見》提出的由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)允許在試點(diǎn)地區(qū)、試點(diǎn)期間暫停實(shí)施相關(guān)法律條款的做法，值得贊同。

 

三、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)設(shè)定與登記的意義

 

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，自應(yīng)一體適用《物權(quán)法》上的物權(quán)變動(dòng)規(guī)則，“合同+登記”的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)模式應(yīng)為制定相關(guān)試點(diǎn)管理辦法時(shí)的基礎(chǔ)。但尚有疑問的是，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的設(shè)定是否要經(jīng)過土地發(fā)包方或承包方的同意？登記在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的設(shè)定中的法律意義如何，是登記生效還是登記對(duì)抗？

 

（一）土地發(fā)包方或承包方的意志在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)設(shè)定時(shí)的意義

 

在解釋上，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)因抵押權(quán)人與抵押人（土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人）的抵押合同而產(chǎn)生，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)體現(xiàn)著抵押權(quán)人與抵押人之間的合意。這里，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的設(shè)定是否進(jìn)一步地需要發(fā)包方（土地所有權(quán)人）或承包方（土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人）的同意？根據(jù)《重慶市抵押融資辦法》第6條、《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記實(shí)施細(xì)則（試行）》第8條的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押應(yīng)同時(shí)具備以下條件：依法取得《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受讓方提供抵押的還必須有完備的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同》；抵押物所在發(fā)包方同意土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的書面證明；通過轉(zhuǎn)包、出租、入股流轉(zhuǎn)方式取得土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)設(shè)定抵押權(quán)的，承包方同意抵押的書面證明；抵押人與抵押權(quán)人達(dá)成的抵押貸款協(xié)議。上述規(guī)則中，“通過轉(zhuǎn)包、出租、入股流轉(zhuǎn)方式取得土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)抵押”，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)無從登記也因此無從對(duì)外公示的情況下，要求提交《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同》尚屬有因，但需要“發(fā)包方”和“承包方”同意，不值贊同，尤其是在三權(quán)分置之下。其理由如下：

 

第一，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種新類型用益物權(quán)，與其他物權(quán)一樣，具有對(duì)世性和排他支配性。因?yàn)槲餀?quán)人處分其物權(quán)無須借助他人的意思或行為，無須得到他人的同意。[14]土地經(jīng)營(yíng)權(quán)一經(jīng)設(shè)定，即獨(dú)立于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地所有權(quán)，并以之對(duì)抗土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人（承包方）和所有權(quán)人（發(fā)包方）。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人自由處分其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)屬當(dāng)然之理。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人轉(zhuǎn)讓或抵押其權(quán)利也需要經(jīng)過發(fā)包方或承包方的同意，可能是受到債法中債務(wù)移轉(zhuǎn)規(guī)則的影響，但在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)已被物權(quán)化的情況下，仍然適用債法規(guī)則是否妥適，尚值研究。

 

第二，經(jīng)發(fā)包方和承包方同意，實(shí)際上限制了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押。原土地承包方作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，在其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上為他人設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，自應(yīng)受土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的約束。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要，以其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不發(fā)生不利影響，即使此后實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，強(qiáng)制拍賣、變賣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，受讓人取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也不超過原已設(shè)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并未加重土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的責(zé)任或負(fù)擔(dān)，因此也就無須取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的同意，更無須取得作為土地所有權(quán)人的發(fā)包方的同意。

 

第三，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，權(quán)利人取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是基于承包方（土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人）與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人之間的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（設(shè)立）合同，而不是基于承包方與發(fā)包方之間的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（設(shè)立）合同。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的設(shè)定又是基于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人與抵押權(quán)人之間的抵押合同。此時(shí)，如果仍需取得發(fā)包方或承包方同意，就有違合同相對(duì)性法理，因此正當(dāng)性不足。

 

（二）登記在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)設(shè)定中的意義

 

在全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間暫停實(shí)施《物權(quán)法》第184條第2項(xiàng)之后，關(guān)涉制度設(shè)計(jì)的問題就是，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定的抵押權(quán)如何契入現(xiàn)行擔(dān)保物權(quán)規(guī)則?！段餀?quán)法》以抵押財(cái)產(chǎn)的類型化為基礎(chǔ)而確定抵押權(quán)的設(shè)定規(guī)則，就登記在抵押權(quán)設(shè)定中的意義做出兩種不同的制度安排——登記生效主義和登記對(duì)抗主義——的同時(shí)，也留下法律漏洞，即雖然允許“法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財(cái)產(chǎn)”設(shè)定抵押權(quán)（第180條第1款第7項(xiàng)），但卻又沒有規(guī)定就這些財(cái)產(chǎn)設(shè)定抵押權(quán)時(shí)究竟是采取什么公示方法，也沒有規(guī)定相關(guān)的登記機(jī)構(gòu)。

 

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)自不屬于《物權(quán)法》第180條第1款第1—6項(xiàng)規(guī)定的抵押財(cái)產(chǎn)，而應(yīng)屬于該款第7項(xiàng)“法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財(cái)產(chǎn)”之列。在解釋上，抵押權(quán)的設(shè)定和保有無須移轉(zhuǎn)抵押財(cái)產(chǎn)的占有，抵押權(quán)的公示自不能以交付（占有）為之，登記即成了抵押權(quán)公示方法的唯一選擇。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)作為抵押權(quán)之一種，自當(dāng)以登記為公示方法?！段餀?quán)法》未規(guī)定以“法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財(cái)產(chǎn)”設(shè)定抵押權(quán)時(shí)的公示效力模式，在制定試點(diǎn)管理辦法時(shí)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)運(yùn)用法律解釋方法，規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的設(shè)定規(guī)則。

 

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)雖然系在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定，但在性質(zhì)上仍然屬于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體就他人土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物權(quán)。就此而言，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與《物權(quán)法》第180條第1款第3項(xiàng)所規(guī)定的“以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”相似。此類土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體通過市場(chǎng)化方式與集體經(jīng)濟(jì)組織訂立土地承包經(jīng)營(yíng)合同而設(shè)定，相關(guān)規(guī)則與以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存在很大的不同。[15]既然《物權(quán)法》對(duì)此類土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)采取登記生效主義，基于平等的原則和正義的要求，[16]也應(yīng)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)作同一處理，即采取登記生效主義。這在法學(xué)方法論上屬于類推適用。

 

類推適用就是在出現(xiàn)法律漏洞時(shí)，可以徑由任何具有類似性或“同一法律理由”的現(xiàn)存規(guī)范比附援引，以達(dá)到平等的目的和正義的要求。[17]關(guān)于類推在奉行法定原則的物權(quán)法域是否有適用空間，觀點(diǎn)并不一致。根據(jù)否定說，法定主義反對(duì)類推適用，刑法基于罪刑法定而禁止類推適用即其適例。根據(jù)肯定說，“合同自由原則在‘內(nèi)容設(shè)置自由’或者稱之為‘形成自由’原則的意義上，也只是受到物權(quán)類型的限制，而不會(huì)受到物權(quán)范圍內(nèi)的內(nèi)容設(shè)置方面的限制”，[18]即使在物權(quán)法定原則之下，也存在類推適用的可能。

 

筆者認(rèn)為，正如罪刑法定原則之下禁止類推適用也遭受質(zhì)疑[19]一樣，在物權(quán)法定原則之下，也只是禁止依類推適用的方法創(chuàng)設(shè)法律上沒有規(guī)定的物權(quán)，“但此并不排除物權(quán)法規(guī)范內(nèi)容不備時(shí)的類推適用”。[20]《物權(quán)法》就抵押財(cái)產(chǎn)的范圍已經(jīng)采取開放的態(tài)勢(shì)，允許“法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財(cái)產(chǎn)”設(shè)定抵押權(quán)，如此已在一定程度上緩和了物權(quán)法定原則。在就“法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財(cái)產(chǎn)”設(shè)定抵押權(quán)時(shí)，此類抵押權(quán)的公示方法、公示效力模式等必然存在法律漏洞，此時(shí)比附援引類似的現(xiàn)存規(guī)范，自然具有正當(dāng)性。對(duì)此，重慶市已經(jīng)規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)以登記為公示方法，且將登記作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)設(shè)定的生效要件，[21]以所在地的區(qū)縣（自治縣）農(nóng)業(yè)行政主管部門為登記機(jī)構(gòu)。[22]參考上述規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的公示效力即可類推適用以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的規(guī)定，即未經(jīng)登記，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)不設(shè)立。

 

根據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第5條第9項(xiàng)的規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的登記應(yīng)無障礙。但依該條例第8條的規(guī)定，“不動(dòng)產(chǎn)以不動(dòng)產(chǎn)單元為基本單位進(jìn)行登記”，而在先登記原則[23]之下，如土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不具有登記能力，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)就亦無法登記。就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記問題，在《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》的制定過程中即有討論，“但是考慮到承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵還不夠十分明確，權(quán)利性質(zhì)也存在不同認(rèn)識(shí)……待改革探索成熟，相關(guān)的法律修改之后，權(quán)利類型和名稱可以再作相應(yīng)的修改”。[24]

 

如采取本文作者的思路，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上設(shè)定的權(quán)利（負(fù)擔(dān)），相應(yīng)的制度改造成本就相對(duì)較小。僅在設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況下，才需要在現(xiàn)有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)簿冊(cè)上登記土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；否則，無須登記土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。相應(yīng)的，可采的思路是：在試點(diǎn)管理辦法中直接規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)依《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》辦理登記，同時(shí)規(guī)定各自的登記管轄、登記事項(xiàng)、申請(qǐng)材料以及登記程序等其他內(nèi)容。

 

值得注意的是，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記做了例外安排，目前土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記（包括土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記）并未納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記；在5年的過渡期內(nèi)，由農(nóng)業(yè)部會(huì)同國(guó)土資源部等部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的統(tǒng)一登記工作。[25]根據(jù)現(xiàn)行的土地承包登記規(guī)范，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿是以戶為單位，多個(gè)承包地塊一并登記，[26]系采人的編成主義。這與采物的編成主義而設(shè)計(jì)的不動(dòng)產(chǎn)登記簿迥然不同。在市場(chǎng)交易日益頻繁的背景之下，采取人的編成主義編制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿，不利于（潛在的）交易相對(duì)人查詢土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上的權(quán)利負(fù)擔(dān)。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之上再設(shè)定抵押權(quán)時(shí)，這一弊端更為明顯。如此制度安排使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿的公示功能喪失殆盡，不利于農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，也不利于不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的展開，實(shí)不足取。

 

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿采取人的編成主義，與目前承包地細(xì)粹化所導(dǎo)致的一戶承包多個(gè)地塊的情形密切相關(guān)。采取物的編成主義，可能會(huì)導(dǎo)致每個(gè)承包戶持有多份土地承包經(jīng)營(yíng)證書，增加了登記成本。實(shí)際上，采取人的編成主義所帶來的后續(xù)交易成本的增加，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于采取物的編成主義所增加的登記成本。無論采取哪種編成主義，前期資料的準(zhǔn)備、入戶權(quán)屬調(diào)查、測(cè)量地塊成圖的成本是一樣的。采取物的編成主義，增加的只是增設(shè)登記簿的成本（一塊承包地一個(gè)登記簿），對(duì)于每個(gè)承包戶，則可以在他的一個(gè)土地承包經(jīng)營(yíng)證書中記載多個(gè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而采取人的編成主義，不僅此后的查詢成本增加，而且不利于與統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記簿相銜接。在制定試點(diǎn)管理辦法時(shí)，應(yīng)盡早糾正農(nóng)業(yè)行政主管部門的這種不合法理的做法。

 

四、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式與抵押物處置機(jī)制

 

《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)要“建立抵押物處置機(jī)制，做好風(fēng)險(xiǎn)保障……允許金融機(jī)構(gòu)在保證農(nóng)戶承包權(quán)和基本住房權(quán)利前提下，依法采取多種方式處置抵押物……完善抵押物處置措施，確?！匈J銀行能順利實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)”。基于前述三權(quán)分置的法權(quán)結(jié)構(gòu)，《指導(dǎo)意見》所述的“承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押”可以區(qū)分為兩種情形：第一種情形是“以各種合法方式流轉(zhuǎn)的農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)”抵押，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上已設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人以其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押權(quán)；第二種情形是未流轉(zhuǎn)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押，在解釋上，“承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)”仍然屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人——農(nóng)戶，農(nóng)戶也是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，亦有融資需求，同樣可以以“承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)”設(shè)定抵押。雖然《指導(dǎo)意見》使用了“支持以各種合法方式流轉(zhuǎn)的農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)用于抵押”的表述，但從其“有效盤活農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)”的指導(dǎo)思想來看，并不是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)（土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)）的情形下才有融資需求，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)未流轉(zhuǎn)（土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上未設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)）的情形下也有融資需求。只是在抵押權(quán)構(gòu)造上，兩種情形之間存在差異：第一種情形是直接在權(quán)利人取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定抵押，第二種情形因未發(fā)生權(quán)利分置而仍然是在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定抵押。此時(shí)，雖然農(nóng)戶仍然是在“承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)”上設(shè)定抵押，但在解釋上，抵押權(quán)人只需取得抵押權(quán)，無須取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（抵押權(quán)人是金融機(jī)構(gòu)時(shí)，也不能取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)）。因此，在農(nóng)戶沒有流轉(zhuǎn)其承包地的情況下，無須為抵押權(quán)人設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，再為其設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)，農(nóng)戶自可直接以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押權(quán)人設(shè)定抵押權(quán)，只是在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)僅處分其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)即可。[27]在制定試點(diǎn)管理辦法時(shí)，上述兩種不同的情形需要分別加以規(guī)定。

 

（一）抵押物的處置方式

 

《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)“采取多種方式處置抵押物”。就上述第一種情形而言，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人直接以其依法取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，直接依據(jù)《物權(quán)法》第195條的規(guī)定處置土地經(jīng)營(yíng)權(quán)即可。在借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的情形時(shí)，抵押權(quán)人可以與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人協(xié)議以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)折價(jià)（商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)作為抵押權(quán)人時(shí)不能采取此種方式[28]），或者協(xié)議拍賣、變賣該土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并以變價(jià)款優(yōu)先受償；不能達(dá)成協(xié)議的，抵押權(quán)人可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拍賣、變賣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，人民法院依實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)案件的特別程序作出許可拍賣、變賣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的裁定；不能達(dá)成協(xié)議時(shí)，抵押權(quán)人也可以直接向人民法院提起民事訴訟，人民法院依普通民事訴訟程序作出民事判決或裁定。抵押權(quán)人可以基于上述裁決向人民法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)申請(qǐng)執(zhí)行，強(qiáng)制拍賣、變賣案涉土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。執(zhí)行完畢，抵押人喪失其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，但此時(shí)并不影響“農(nóng)戶承包權(quán)”，因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)仍由農(nóng)戶享有，執(zhí)行程序中的受讓人僅僅只是取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且只是剩余使用期限內(nèi)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

 

就第二種情形而言，農(nóng)戶直接以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押，在借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的情形時(shí)，無論是依據(jù)《物權(quán)法》第195條規(guī)定的上述哪一種處置方式，均將導(dǎo)致農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的喪失，此時(shí)即無法“保證農(nóng)戶承包權(quán)”。雖然《指導(dǎo)意見》的這一限制與農(nóng)地市場(chǎng)化改革趨勢(shì)并不相符，但穩(wěn)定農(nóng)戶的承包權(quán)確實(shí)是目前農(nóng)村土地制度改革的政策目標(biāo)，無論土地經(jīng)營(yíng)權(quán)怎么流轉(zhuǎn)，均須保證農(nóng)戶的承包權(quán)。在此種背景下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的處置就不能采取《物權(quán)法》第195條明確規(guī)定的方式。強(qiáng)制管理就成了可行的路徑。強(qiáng)制管理，即通過委托他人管理抵押財(cái)產(chǎn)，并以其所得收益使債權(quán)得以優(yōu)先受償，[29]其與強(qiáng)制拍賣、強(qiáng)制變賣等的最大區(qū)別在于，不改變抵押財(cái)產(chǎn)的權(quán)屬，抵押人僅在一定期限內(nèi)喪失對(duì)抵押財(cái)產(chǎn)的使用收益權(quán)，僅以抵押財(cái)產(chǎn)的收益來滿足強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，在強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)得以滿足之后，抵押人仍然享有原對(duì)抵押財(cái)產(chǎn)的完整權(quán)利。至于強(qiáng)制管理的具體方法，可以由執(zhí)行法院或管理人在涉案土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上為他人設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。雖然學(xué)界對(duì)我國(guó)法上是否存在強(qiáng)制管理這一執(zhí)行措施尚存爭(zhēng)議，[30]但司法實(shí)踐中多有強(qiáng)制管理執(zhí)行制度的探索。[31]由于“強(qiáng)制管理措施對(duì)執(zhí)行債務(wù)人而言比起強(qiáng)制拍賣來具有更少的深刻后果”，[32]契合了目前保證農(nóng)戶承包權(quán)的公共政策目標(biāo)。但如采取強(qiáng)制管理方式實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，抵押權(quán)人權(quán)利的滿足必多費(fèi)時(shí)日，除了抵押權(quán)人可以獲得強(qiáng)制管理期間的相應(yīng)期限利益（利息等）之外，抵押權(quán)人的利益較受限制。[33]

 

綜上，《指導(dǎo)意見》所稱的抵押物處置方式即《物權(quán)法》所規(guī)定的抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，包括協(xié)議折價(jià)、協(xié)議拍賣、協(xié)議變賣、強(qiáng)制拍賣、強(qiáng)制變賣、強(qiáng)制管理等?！吨貞c市抵押融資辦法》第17條明確規(guī)定抵押物處置方式有“拍賣、變賣、流轉(zhuǎn)等”。《重慶市高院意見》第12條進(jìn)一步規(guī)定，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押的，抵押權(quán)人可以以該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)所得的價(jià)款優(yōu)先受償；不能流轉(zhuǎn)的，可以以拍賣、變賣、協(xié)議變現(xiàn)等方式所得價(jià)款優(yōu)先受償。“流轉(zhuǎn)”本不屬于法律語(yǔ)言，在《農(nóng)村土地承包法》之下，“流轉(zhuǎn)”被賦予涵蓋“轉(zhuǎn)包”、“出租”、“互換”、“轉(zhuǎn)讓”、“抵押”、“入股”等各種方式在內(nèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的處分。[34]在《重慶市高院意見》中，“流轉(zhuǎn)”的含義應(yīng)同于《農(nóng)村土地承包法》中“流轉(zhuǎn)”的含義，因此“拍賣”、“變賣”、“協(xié)議變現(xiàn)”均為“流轉(zhuǎn)”的方式，將其與“流轉(zhuǎn)”相并而論，不僅違背法律邏輯，而且使人無法明確含義。例如，根據(jù)《重慶市高院意見》第12條的規(guī)定，抵押權(quán)人意欲以拍賣方式處分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，最終依“價(jià)高者得”的拍賣規(guī)則，將涉案土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給出價(jià)最高的受讓人，這種方式明顯屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“流轉(zhuǎn)”中的“轉(zhuǎn)讓”方式，即應(yīng)屬于該條前段規(guī)定的情形。幾乎所有抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)均屬“流轉(zhuǎn)”的一種方式，如此一來，后段規(guī)定則就毫無意義。從重慶市有關(guān)地方文件的表述可以得出如下結(jié)論：在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)可得實(shí)現(xiàn)時(shí)，抵押權(quán)人應(yīng)先與抵押人協(xié)商處置抵押物；協(xié)商不成的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)優(yōu)先在其集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部處置，在該集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部不能處置的，抵押權(quán)人可以以轉(zhuǎn)包、出租等債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式處分涉案土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，無法處分的，可以以互換、轉(zhuǎn)讓等物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式處分案涉土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。無論是債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式還是物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式均應(yīng)按法院強(qiáng)制執(zhí)行相關(guān)規(guī)則，以拍賣、變賣、協(xié)議變現(xiàn)等方式進(jìn)行。

 

在《指導(dǎo)意見》之下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)大抵限于“以各種合法方式流轉(zhuǎn)的農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)”，這種土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是基于市場(chǎng)化的規(guī)則而取得，其處置方式亦應(yīng)是市場(chǎng)化的，協(xié)議折價(jià)、協(xié)議拍賣、協(xié)議變賣、強(qiáng)制拍賣、強(qiáng)制變賣等均可采用，無須采取上述重慶模式中優(yōu)先在其集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部處置等前置程序。以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也是基于市場(chǎng)化的規(guī)則取得的，無須分置為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，其上設(shè)定抵押權(quán)的，抵押物的處置方式也與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式相同。而“以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，因?yàn)橐氨ＷC農(nóng)戶承包權(quán)”，所以不能采取強(qiáng)制拍賣、強(qiáng)制變賣等處置方式，只能采取強(qiáng)制管理方法。上述重慶模式中的相關(guān)規(guī)則可資參照。此種情形是否允許以協(xié)議折價(jià)、協(xié)議拍賣、協(xié)議變賣等方式處置土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不無疑問。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)允許以協(xié)議折價(jià)、協(xié)議拍賣、協(xié)議變賣等方式處置抵押財(cái)產(chǎn)。雖然在強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，不能采取強(qiáng)制拍賣、強(qiáng)制變賣等方法，以免使農(nóng)戶喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但在協(xié)議實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)不應(yīng)受此限制。既然無論是《指導(dǎo)意見》還是《農(nóng)村土地承包法》均未禁止農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，《農(nóng)村土地承包法》只是為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓規(guī)定了限制性條件，[35]土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的協(xié)議實(shí)現(xiàn)在性質(zhì)上即屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，自應(yīng)適用相同的規(guī)則。

 

因此，就抵押物的處置方式，試點(diǎn)管理辦法在沿用《物權(quán)法》的既有規(guī)則之外，可以增加強(qiáng)制管理及具體處置方式的規(guī)定，如對(duì)如何確定管理人等進(jìn)行規(guī)定。

 

（二）抵押物的處置措施

 

無論采取哪種處置方式，“確?！匈J銀行能順利實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)”是目前制定試點(diǎn)管理辦法時(shí)的主要目標(biāo)，“完善抵押物處置措施”就成了達(dá)到這一政策目標(biāo)的主要手段。就此而言，有幾點(diǎn)值得注意。

 

第一，當(dāng)借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形時(shí)，如果抵押權(quán)人與抵押人就抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式不能達(dá)成一致意見，抵押權(quán)人可以尋求公力救濟(jì)。公力救濟(jì)路徑有兩種：一是向人民法院提起民事訴訟，抵押權(quán)人取得生效勝訴裁判之后，可據(jù)以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拍賣、變賣涉案土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；二是向人民法院申請(qǐng)啟動(dòng)實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)案件的特別程序，抵押權(quán)人取得生效許可拍賣、變賣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的裁定后，據(jù)以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拍賣、變賣涉案土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)于兩種公力救濟(jì)程序，抵押權(quán)人有選擇權(quán)，前者程序復(fù)雜、冗長(zhǎng)，但生效裁判具有確定力和執(zhí)行力，非經(jīng)審判監(jiān)督程序不得被撤銷；后者程序簡(jiǎn)便、迅捷，但生效裁定只具有執(zhí)行力，沒有確定力，易受對(duì)方當(dāng)事人和利害關(guān)系人的異議。

 

在制定試點(diǎn)管理辦法時(shí)，就抵押物的處置措施，可以強(qiáng)化實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)案件特別程序的適用空間。原則上，實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)案件特別程序，只有在當(dāng)事人之間沒有實(shí)體權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議時(shí)才能采用，但由于擔(dān)保物權(quán)所擔(dān)保的是主債權(quán)的實(shí)現(xiàn)，諸如作為主合同的借款合同的成立、效力、履行等以及作為從合同的擔(dān)保合同的成立、效力及擔(dān)保物權(quán)的設(shè)定等均可能存在爭(zhēng)議，因此主債權(quán)債務(wù)關(guān)系和擔(dān)保物權(quán)關(guān)系均無爭(zhēng)議的情形應(yīng)屬少數(shù)。此時(shí)，從“確?！匈J銀行能順利實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)”的角度出發(fā)，應(yīng)充分利用實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)案件特別程序簡(jiǎn)便、迅捷的特點(diǎn)，并允許交錯(cuò)適用訴訟法理，以便當(dāng)事人有機(jī)會(huì)對(duì)質(zhì)抗辯，使許可裁定更加具有正當(dāng)性。

 

在重慶模式中，依托重慶市農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司組建的國(guó)有農(nóng)村資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司，負(fù)責(zé)處置金融機(jī)構(gòu)因開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款產(chǎn)生的不良資產(chǎn)。[36]借款人到期無法償還貸款或者發(fā)生當(dāng)事人約定的情形時(shí)，抵押權(quán)人與抵押人協(xié)商不成的，抵押當(dāng)事人可根據(jù)合同約定，向金融仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁或者向人民法院提起訴訟。[37]這一實(shí)現(xiàn)模式與《物權(quán)法》第195條關(guān)于抵押物處置措施的規(guī)定相沖突，漠視《物權(quán)法》的這一新變化，不足為訓(xùn)。就抵押糾紛是否可以向仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，尚需具體分析。抵押權(quán)屬于從屬性權(quán)利，除非僅就抵押合同本身發(fā)生爭(zhēng)議，否則大多數(shù)爭(zhēng)議都同時(shí)存在主合同和抵押合同糾紛。在第三人提供抵押時(shí)，兩份合同的當(dāng)事人即不一致，如兩份合同均約定將相關(guān)的合同爭(zhēng)議提交同一仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行仲裁，此時(shí)仲裁機(jī)構(gòu)是否可將兩個(gè)案件并案處理，尚存疑問。

 

第二，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)不宜規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的優(yōu)先權(quán)。有學(xué)者主張，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，基于穩(wěn)定村社構(gòu)成、保障社會(huì)穩(wěn)定的政策，應(yīng)當(dāng)參照土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，賦予本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在同等條件下享有優(yōu)先受讓權(quán)。[38]對(duì)此筆者不以為然，理由如下：（1）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)定本身即為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的形式，依法設(shè)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)多已滿足《農(nóng)村土地承包法》第33條規(guī)定的條件，即已尊重本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的優(yōu)先權(quán)。此際，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)已是市場(chǎng)化的產(chǎn)物，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)之時(shí)，只需依市場(chǎng)規(guī)則變價(jià)即可，無須考慮本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的優(yōu)先權(quán)。（2）“經(jīng)營(yíng)權(quán)既不像所有權(quán)有特定的身份，也不像承包權(quán)有特定的對(duì)象”，[39]本集體經(jīng)濟(jì)組織成員和其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的市場(chǎng)地位平等，并無優(yōu)先考慮的政策依據(jù)。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，對(duì)其的行使和處分僅應(yīng)受強(qiáng)制性規(guī)定和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立合同的約束?！掇r(nóng)村土地承包法》第33條第5項(xiàng)關(guān)于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員優(yōu)先權(quán)的規(guī)定僅僅及于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之時(shí)，而不能約束流轉(zhuǎn)后的權(quán)利處分行為。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)之時(shí)，參與受讓的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的地位平等，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員并不具有當(dāng)然的優(yōu)先性。（3）在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易時(shí)，清晰、明確的權(quán)屬現(xiàn)狀是市場(chǎng)交易的前提。通過對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿的查詢，可以探知土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體、權(quán)利剩余期限、權(quán)利行使限制等，但如果仍然賦予本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以優(yōu)先權(quán)，就會(huì)徒增潛在交易相對(duì)人的征信成本。例如，有的地方規(guī)定，這些交易均須“經(jīng)村社員（股東）或社員代表（股東代表）大會(huì)2/3以上同意才能進(jìn)行”，繁瑣的程序讓農(nóng)戶及金融機(jī)構(gòu)望而卻步。[40]當(dāng)然，對(duì)于在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上直接設(shè)定抵押權(quán)并采取協(xié)議變價(jià)方式實(shí)現(xiàn)的，仍應(yīng)尊重本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的優(yōu)先權(quán)。

 

第三，抵押物處置難是金融機(jī)構(gòu)惜貸的主要原因之一。[41]十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行”?！吨笇?dǎo)意見》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“依托相關(guān)主管部門建立完善多級(jí)聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，建立‘兩權(quán)’抵押、流轉(zhuǎn)、評(píng)估的專業(yè)化服務(wù)機(jī)制?！睙o論是協(xié)議處置還是強(qiáng)制處置，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)均可在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)上掛牌交易。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)是重要的金融基礎(chǔ)設(shè)施，其構(gòu)建和運(yùn)行有利于形成公平合理的市場(chǎng)交易價(jià)格，為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估提供依據(jù)，還能克服信息不對(duì)稱的弊端，快速撮合市場(chǎng)交易，及時(shí)處置土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，[42]便于抵押權(quán)人順利實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)。目前，許多地方建立了多種形式的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)和服務(wù)平臺(tái)，但普遍存在著平臺(tái)建設(shè)滯后，供求服務(wù)、基準(zhǔn)價(jià)格、評(píng)估機(jī)制、價(jià)格及收益增長(zhǎng)機(jī)制尚未真正建立，交易程序不規(guī)范等問題，增加了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)的交易風(fēng)險(xiǎn)。[43]這些無疑是在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)和規(guī)則制定時(shí)應(yīng)當(dāng)注意的。

 

五、結(jié)語(yǔ)

 

承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款仍然屬于農(nóng)業(yè)金融中的一種，而農(nóng)業(yè)金融帶有鮮明的政策色彩，由此決定，我們不能完全以商業(yè)金融模式來建構(gòu)相關(guān)規(guī)則。重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試點(diǎn)就承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款作了有益探索，但在商業(yè)金融模式下建構(gòu)的相關(guān)規(guī)則實(shí)有重新考量的必要，諸如抵押權(quán)的設(shè)定和實(shí)現(xiàn)規(guī)則，即應(yīng)在現(xiàn)行法的框架下結(jié)合各試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)際進(jìn)行設(shè)計(jì)。

 

基于農(nóng)業(yè)金融的特點(diǎn)，在保證第一還款來源充足[44]的前提之下，建立健全農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，無疑是推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資工作的重要一環(huán)。在制定試點(diǎn)管理辦法時(shí)還應(yīng)構(gòu)建抵押融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。就此而言，現(xiàn)有試點(diǎn)地方的經(jīng)驗(yàn)值得參照。例如，重慶市設(shè)立了“三權(quán)”抵押融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金，對(duì)開展相關(guān)融資服務(wù)的融資機(jī)構(gòu)因發(fā)放貸款而產(chǎn)生的本息損失進(jìn)行一定比例的補(bǔ)償。[45]同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意的是，承包土地的抵押貸款試點(diǎn)的實(shí)施以完備的金融基礎(chǔ)設(shè)施為前提。在農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)等土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)較好的地區(qū)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證率高，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健全，交易行為公開規(guī)范，具備較好基礎(chǔ)和支撐條件，否則抵押權(quán)人將無法公示其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)。在全國(guó)目前的農(nóng)村土地登記現(xiàn)狀之下，承包土地的抵押貸款全面推行所遇到的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)仍然十分艱巨，亟須加快建設(shè)。

 

注釋：

 

[1]《農(nóng)業(yè)部關(guān)于推動(dòng)金融支持和服務(wù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》（農(nóng)財(cái)發(fā)〔2014〕93號(hào)）。

[2]例如，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的若干意見》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕17號(hào)）、《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、農(nóng)業(yè)部關(guān)于金融支持農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)和集約化經(jīng)營(yíng)的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2014〕38號(hào)）、《農(nóng)業(yè)部關(guān)于推動(dòng)金融支持和服務(wù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》（農(nóng)財(cái)發(fā)〔2014〕93號(hào)）、《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》

[3]本文選取重慶市的試點(diǎn)政策作為分析對(duì)象。重慶市是2007年6月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和推進(jìn)改革開放大局中具有重要的戰(zhàn)略地位。在“積極推及改革試驗(yàn)，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展機(jī)制”的指導(dǎo)方針之下，重慶市就農(nóng)地金融化改革作了積極探索。參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展若干意見》（國(guó)發(fā)〔2009〕3號(hào)）。

[4]參見陳小君：《我國(guó)農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會(huì)〈決定〉相關(guān)內(nèi)容解讀》，《法學(xué)研究》2014年第4期；高圣平：《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的法律邏輯》，《法學(xué)研究》2014年第4期；丁文：《論土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離》，《中國(guó)法學(xué)》2015年第3期；蔡立東、姜楠：《承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的法構(gòu)造》，《法學(xué)研究》2015年第3期。

[5]葉興慶：《從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分離”——我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的過去與未來》，《中國(guó)黨政干部論壇》2014年第6期。

[6]農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司：《準(zhǔn)確把握農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新動(dòng)向——對(duì)相關(guān)重要問題的分析與判斷》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2012年第7期。

[7]邵挺：《土地公有制的思想起源和“公權(quán)、私權(quán)”辨析》，《中國(guó)發(fā)展觀察》2014年第11期。

[8]高云才：《土地制度改革又一份綱領(lǐng)性文件——農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦就〈關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見〉答記者問》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月18日。

[9]韓俊：《準(zhǔn)確把握土地流轉(zhuǎn)需要堅(jiān)持的基本原則》，《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》2014年10月22日。

[10]嚴(yán)格意義上說，《物權(quán)法》第184條第2項(xiàng)的這一表述存在不妥之處，一是“土地使用權(quán)”一詞語(yǔ)義不明，《物權(quán)法》在用益物權(quán)體系構(gòu)建時(shí)已經(jīng)不再使用這一詞語(yǔ)，只不過這里要涵蓋“耕地、宅基地、自留地、自留山等”集體土地所有權(quán)之上的用益物權(quán)，沒有更為合適的詞語(yǔ)，才保留了《擔(dān)保法》第37條第2項(xiàng)的這一表述；二是“集體所有的土地使用權(quán)”并不表明土地使用權(quán)為集體所有，而是傳達(dá)土地使用權(quán)是在集體所有的土地之上設(shè)定。

[11]參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》“一、總體要求”之“（二）基本原則”。

[12]參見孫憲忠：《中國(guó)物權(quán)法總論》，法律出版社2014年版，第163頁(yè)以下。

[13]參見陳曉華：《規(guī)范和引導(dǎo)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)》，載劉堅(jiān)主編：《〈農(nóng)村土地承包法〉培訓(xùn)講義》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社2002年版，第90頁(yè)。這種理解還得到《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第15條的支持。不過，對(duì)此仍存在許多不同意見。參見劉?。骸吨袊?guó)土地法理論研究》，法律出版社2006年版，第270-271頁(yè)。

[14]參見王利明：《物權(quán)法研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2013年版，第10頁(yè)。

[15]參見胡康生主編：《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法釋義》，法律出版社2002年版，第107頁(yè)。

[16]參見王澤鑒：《民法總則》，北京大學(xué)出版社2009年版，第52頁(yè)。

[17]參見王澤鑒：《民法總則》，北京大學(xué)出版社2009年版，第52頁(yè)。

[18][德]弗里德里?！た送呖耍骸兜聡?guó)物權(quán)法的結(jié)構(gòu)和原則》，孫憲忠譯，載梁慧星主編：《民商法論叢》（第12卷），法律出版社1999年版，第502-503頁(yè)。

[19]參見黎宏：《“禁止類推解釋”之質(zhì)疑》，《法學(xué)評(píng)論》2008年第5期；徐育安：《刑法上類推禁止的生與死》，臺(tái)灣元照出版公司1998年版，第51頁(yè)以下。

[20]王澤鑒：《民法物權(quán)》，北京大學(xué)出版社2010年版，第17頁(yè)。

[21]參見《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村居民房屋及林權(quán)抵押融資管理辦法（試行）》第10條、第11條；《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記實(shí)施細(xì)則（試行）》第5條。這里的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”既然包括流轉(zhuǎn)之后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也就還包括本文論及的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。

[22]參見《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村居民房屋及林權(quán)抵押融資管理辦法（試行）》第10條。

[23]先登記原則是指不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的各項(xiàng)變動(dòng)均應(yīng)以初始登記作為基礎(chǔ)。不動(dòng)產(chǎn)未辦理所有權(quán)初始登記的，除法律另有規(guī)定外，不得辦理其他權(quán)利登記；因處分不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利而申請(qǐng)相應(yīng)的處分登記的，被處分的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利應(yīng)當(dāng)已經(jīng)登記。參見孫憲忠：《不動(dòng)產(chǎn)登記基本范疇解析》，《法學(xué)家》2014年第1期。

[24]國(guó)土資源部政策法規(guī)司、國(guó)土資源部不動(dòng)產(chǎn)登記中心編著：《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例釋義》，中國(guó)法制出版社2015年版，第53-54頁(yè)。

[25]參見《中央編辦關(guān)于整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)的通知》，并參見國(guó)土資源部政策法規(guī)司、國(guó)土資源部不動(dòng)產(chǎn)登記中心：《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例釋義》，中國(guó)法制出版社2015年版，第218頁(yè)。

[26]參見《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作規(guī)程（試行）》（農(nóng)辦經(jīng)[2012]19號(hào)）；國(guó)土資源部政策法規(guī)司、國(guó)土資源部不動(dòng)產(chǎn)登記中心：《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例釋義》，中國(guó)法制出版社2015年版，第91頁(yè)。

[27]就未設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的情形，有學(xué)者認(rèn)為，“可以為自己在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定經(jīng)營(yíng)權(quán)，再以經(jīng)營(yíng)權(quán)為標(biāo)的，為債權(quán)人設(shè)定抵押權(quán)”。參見蔡立東、姜楠：《承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的法構(gòu)造》，《法學(xué)研究》2015年第3期。對(duì)此，筆者不敢茍同。其主要理由在于：一是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)本為他物權(quán)，自應(yīng)在他人之物上設(shè)定；二是在登記簿上不便記載。

[28]參見高圣平：《農(nóng)地金融化的法律困境及出路》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第8期；田虹、楊玉凱：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押法律制度問題剖析》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》2013年第2期。

[29]參見房紹坤：《論土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的制度構(gòu)建》，《法學(xué)家》2014年第2期。

[30]參見《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉若干問題的意見》第302條。有學(xué)者認(rèn)為該條即是我國(guó)強(qiáng)制管理制度的規(guī)定。參見孫加瑞：《中國(guó)強(qiáng)制執(zhí)行制度概論》，中國(guó)民主法制出版社1999年版，第543頁(yè)；譚秋桂：《民事執(zhí)行原理研究》，中國(guó)法制出版社2001年版，第247頁(yè)。但是，這一規(guī)定僅將管理作為一種拍賣最后得以順利進(jìn)行的手段，是一項(xiàng)暫時(shí)性措施，而不是獨(dú)立的執(zhí)行措施，并未體現(xiàn)任何“強(qiáng)制性”。同時(shí)，從強(qiáng)制管理的特征上看，上述條文規(guī)定的“申請(qǐng)執(zhí)行人管理”與傳統(tǒng)意義上的“強(qiáng)制管理”相去甚遠(yuǎn)。

[31]參見郭春雨：《延吉市強(qiáng)制托管效果好》，《人民日?qǐng)?bào)》2007年6月3日。

[32][德]恩斯特·里特爾：《對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的強(qiáng)制執(zhí)行》，楊柳譯，周翠校，載黃松有主編：《強(qiáng)制執(zhí)行法起草與論證》（第二冊(cè)），中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2004年版，第158頁(yè)。

[33]參見高圣平：《農(nóng)地金融化的法律困境及出路》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第8期。

[34]參見陳小君：《我國(guó)農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架———十八屆三中全會(huì)〈決定〉相關(guān)內(nèi)容解讀》，《法學(xué)研究》2014年第4期；高圣平：《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的法律邏輯》，《法學(xué)研究》2014年第4期。

[35]參見《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第41條。

[36]《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、居民房屋和林權(quán)抵押貸款及農(nóng)戶小額信用貸款工作的實(shí)施意見（試行）》。

[37]《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村居民房屋及林權(quán)抵押融資管理辦法（試行）》第16條。

[38]參見韋福：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押關(guān)系主體及其權(quán)利義務(wù)的立法構(gòu)思》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2012年第6期。

[39]張軍：《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2014年第11期。

[40]參見鄭仲華、周忠：《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心的一個(gè)案例樣本———基于浙江省象山縣的實(shí)踐》，《中國(guó)農(nóng)村金融》2013年第1期。

[41]參見鐘甫寧、紀(jì)月清：《土地產(chǎn)權(quán)、非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)與農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資》，《經(jīng)濟(jì)研究》2009年第12期；汪險(xiǎn)生、郭忠興：《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款：兩權(quán)分離及運(yùn)行機(jī)理———基于對(duì)江蘇新沂市與寧夏同心縣的考察》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2014年第4期；中國(guó)人民銀行南昌中心支行課題組：《破解農(nóng)村土地制度改革和兩權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的實(shí)踐障礙與法律約束：江西視角》，《金融與經(jīng)濟(jì)》2014年第9期。

[42]參見閻慶民、張曉卜：《農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)路徑》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2015年版，第125頁(yè)。

[43]參見吳群：《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)展若干問題思考》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2014年第10期；劉可：《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革：理論思考與對(duì)策選擇》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2014年第4期。

[44]參見《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、居民房屋和林權(quán)抵押貸款及農(nóng)戶小額信用貸款工作的實(shí)施意見（試行）》。

[45]參見《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)居民房屋和林權(quán)抵押貸款及農(nóng)戶小額信用貸款工作的實(shí)施意見（試行）》；《重慶市農(nóng)村“三權(quán)”抵押融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金管理暫行辦法》（渝財(cái)農(nóng)〔2011〕99號(hào)）第2條。