• 【發(fā)布單位】作者：葉鋒 郝方甲 楊維漢
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• 【發(fā)布日期】2015-03-09 08:46:49
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• 【文件來源】來源：新華網(wǎng)
• 【所屬類別】立法追蹤

-地方立法權(quán)“擴(kuò)容”焦點(diǎn)四問-

全面推進(jìn)依法治國，需要一部更好的“管法的法”。備受關(guān)注的立法法修正案草案8日提交十二屆全國人大三次會(huì)議審議。從草案來看，我國享有地方立法權(quán)的城市將從49個(gè)增加到280余個(gè)。



 地方立法權(quán)成倍“擴(kuò)容”用意何在，此舉將對(duì)地方的改革發(fā)展帶來幾多利好，各地能否順利承接立法的大幅賦權(quán)，放權(quán)、擴(kuò)權(quán)同時(shí)如何防止地方“濫權(quán)”，這些都是各方高度關(guān)注、期望求解的重要問題。



 緣何大幅擴(kuò)容？



 現(xiàn)行立法法規(guī)定，享有立法權(quán)的“較大的市”包括三類：“省、自治區(qū)人民政府所在地的市”“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市”“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”，總共49個(gè)。



 此次修正案草案新增加一類：235個(gè)“其他設(shè)區(qū)的市”。新舊相加，全國284個(gè)設(shè)區(qū)市將全部享有地方立法權(quán)。另外，全國人大常委會(huì)副委員長李建國8日在做草案說明時(shí)建議，賦予不設(shè)區(qū)的廣東省東莞市、中山市和甘肅省嘉峪關(guān)市以地方立法權(quán)。



 “多年的呼吁終于有了突破！”來自溫州的全國人大代表鄭雪君說。當(dāng)選第十二屆全國人大代表至今，每年兩會(huì)她都建議將溫州批準(zhǔn)為“較大的市”，獲得地方立法權(quán)。



 她說，溫州一直以來都是改革先行區(qū)，素有敢闖敢拼、勇于創(chuàng)新的基因?！皽刂萑艘挥鲫柟饩蜖N爛、一遇雨露就發(fā)芽，但就是缺少那么點(diǎn)陽光和雨露”。沒有地方立法權(quán)，導(dǎo)致很多改革探索無法開展，或沒辦法深入推進(jìn)。



 不單是溫州。許多城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)等方面進(jìn)展迅速，但各種問題和矛盾也成倍增加。由于缺乏立法權(quán)，它們往往只能以“紅頭文件”替代，但容易引發(fā)新問題。



 中國政法大學(xué)副校長、行政法專家馬懷德說，隨著改革發(fā)展的深入，地方在立法方面的需求更加強(qiáng)烈?！耙猿鞘泄芾頌槔?，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)需要規(guī)范運(yùn)行，中央沒有城管立法，地方想立法又沒有權(quán)限，不立法又解決不了管理難題。這就構(gòu)成了矛盾。”



 釋放幾多紅利？



 在立法權(quán)方面，合肥無疑是讓溫州羨慕的。今年初實(shí)施的《合肥市城市管理?xiàng)l例》，因?qū)V場舞等集體健身行為作出規(guī)范，進(jìn)入了公眾視野。



 作為此前49個(gè)“嘗鮮”地方立法權(quán)的城市之一，截至目前，合肥市政府已制定規(guī)章68件，提請(qǐng)市人大常委會(huì)制定地方性法規(guī)45件。這些立法，涵蓋了民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、公共資源交易、城市管理等多個(gè)方面，為改革發(fā)展創(chuàng)造了更可靠的制度“小環(huán)境”。



 全國人大代表、合肥市市長張慶軍舉《巢湖流域水污染防治條例》為例。這項(xiàng)合肥的“自選動(dòng)作”，對(duì)依法治湖的行為進(jìn)行了規(guī)范，劃分了幾級(jí)保護(hù)區(qū)，比如對(duì)一級(jí)湖面及入湖河道一定范圍內(nèi)的，除在建項(xiàng)目外，對(duì)新建項(xiàng)目嚴(yán)格控制?！俺酥?，這還有效避免了人事變動(dòng)、政府換屆等造成的朝令夕改，也對(duì)政府行政權(quán)力形成了有效制約?！睆垜c軍說。



 根據(jù)草案，享有立法權(quán)的地方可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等3方面的事項(xiàng)，制定地方性法規(guī)。對(duì)原有49個(gè)較大的市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)，涉及上述事項(xiàng)范圍以外的，繼續(xù)有效。專家認(rèn)為，賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)意義重大，一些創(chuàng)新舉措、重大項(xiàng)目等都可以通過地方立法而加速推進(jìn)。



 可以發(fā)現(xiàn)，草案賦予地方立法權(quán)的城市成倍增加的同時(shí)，其立法范圍縮減了。“法律、行政法規(guī)和省級(jí)地方性法規(guī)日益完備，對(duì)較大的市的立法權(quán)限適當(dāng)限制是必要的。這樣可以避免重復(fù)立法，維護(hù)國家法制統(tǒng)一。”全國人大常委會(huì)法工委研究室主任梁鷹說。



 能力是否達(dá)標(biāo)？



 “當(dāng)務(wù)之急，是要做好地方立法權(quán)承接準(zhǔn)備工作?！比珖舜蟠怼刂菔腥舜蟪Ｎ瘯?huì)主任陳笑華說，溫州市人大常委會(huì)已成立立法籌備工作領(lǐng)導(dǎo)小組，她坦言，溫州急需這方面的人才，立法的指導(dǎo)和培訓(xùn)工作也亟待加強(qiáng)。



 獲得權(quán)限之后，立法質(zhì)量是否夠格，立法能力能否匹配，也是擺在各地立法部門面前的嚴(yán)峻考題。一些公眾還擔(dān)憂，地方會(huì)不會(huì)制定出差法、惡法、甚至“奇葩法”？



 這并非杞人憂天。幾年前，某省制定實(shí)施母嬰保健條例，但這部地方法規(guī)違背了上位法《婚姻法》中有關(guān)“取消強(qiáng)制婚檢”的內(nèi)容，被一些專家質(zhì)疑有“越權(quán)立法”之嫌。還曾有地級(jí)市出臺(tái)地方法規(guī)，要求當(dāng)?shù)厮蟹慨a(chǎn)開發(fā)企業(yè)在售房前必須繳納每部不低于25萬元的“首次電梯更新費(fèi)”，不交錢就不發(fā)房屋預(yù)售證，引起企業(yè)和公眾廣泛質(zhì)疑。



 專家認(rèn)為，立法是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，需要很高的專業(yè)水平。地方在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員能力等方面亟待補(bǔ)足短板。



 需要指出的是，賦權(quán)之后，地方立法進(jìn)度不是“一刀切”。此次修正案草案規(guī)定，由省、自治區(qū)的人大常委會(huì)綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素，確定其他設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間，并報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案。



 如何防止濫權(quán)？



 “沒有立法權(quán)的時(shí)候，一些地方政府就搞出許多‘紅頭文件’與民爭利；一旦有了立法權(quán)，豈不是更可以光明正大、肆無忌憚了？”“如果說一次違法的執(zhí)法只是污染了水流，那么一次違法的立法就是污染了整個(gè)水源”……



 針對(duì)地方立法權(quán)的擴(kuò)容，網(wǎng)友們表達(dá)的擔(dān)憂指向一個(gè)關(guān)鍵問題：如何避免立法權(quán)被地方濫用？這么多城市都擁有立法權(quán)，如何對(duì)其進(jìn)行有效及時(shí)的監(jiān)督和審查？



 根據(jù)草案，除了對(duì)地方制定地方性法規(guī)的范圍進(jìn)行限制外，還規(guī)定制定地方政府規(guī)章，沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)依據(jù)，不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。此外，對(duì)行政法規(guī)，要求其在起草過程中廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、人大代表和公民的意見。



 民意將對(duì)地方立法權(quán)形成有效制約。草案要求，拓寬公民有序參與立法的途徑，開展立法協(xié)商，完善立法論證、聽證、法律草案公開征求意見等制度。



 北京大學(xué)法學(xué)教授姜明安說，全國人大和省級(jí)人大應(yīng)建立專門的法規(guī)、規(guī)章監(jiān)督審查機(jī)構(gòu)，人大的其他專門委員會(huì)和人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可配合其監(jiān)督審查；立法法應(yīng)明確規(guī)定審查機(jī)構(gòu)受理機(jī)關(guān)、團(tuán)體、組織和公民申請(qǐng)審查的時(shí)限、實(shí)施審查的時(shí)限，向?qū)彶樯暾?qǐng)人反饋審查結(jié)果的時(shí)限等。只有這樣，審查制度才能真正發(fā)揮作用。