• 【發(fā)布單位】作者：陳麗平
• 【發(fā)布文號(hào)】--
• 【發(fā)布日期】2014-03-25 10:21:50
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• 【文件來源】來源：法制日?qǐng)?bào)
• 【所屬類別】立法追蹤

常委委員積極評(píng)價(jià)行政案件管轄與行政區(qū)劃適當(dāng)分離-明確原告有擇地訴訟選擇權(quán)-

現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定,基層人民法院管轄第一審行政案件。



 為了解決行政案件審理難問題,減少地方政府對(duì)行政審判的干預(yù),在總結(jié)現(xiàn)行做法的基礎(chǔ)上,根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度的精神,前不久被提請(qǐng)審議的行政訴訟法修正案草案增加規(guī)定:高級(jí)人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件；對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件,由中級(jí)人民法院管轄。



 一些常委委員和列席人員在審議時(shí)對(duì)上述行政案件管轄制度的修改給予充分肯定,同時(shí)建議明確規(guī)定原告擇地訴訟權(quán)利。



 行政訴訟受理難審判難執(zhí)行難



 “行政訴訟法是維護(hù)人民群眾根本利益,監(jiān)督促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政,有效化解行政爭議的一部重要法律。”修福金委員說,目前在司法實(shí)踐中存在行政訴訟受理難的情況。



 據(jù)修福金調(diào)查,由于地方政府直接或者隱性干預(yù),大量符合行政訴訟標(biāo)準(zhǔn)的案件得不到受理。他們調(diào)查的一個(gè)市,2010年到2012年行政案件受理率分別為38.5%、39.12%、35.19%。群眾講有“三不”,即不收案件材料、不出法律文書、不予立案。



 “有些法院負(fù)責(zé)行政訴訟的法官不敢收這些案件,一有要起訴的苗頭相關(guān)部門就打來電話,所以法官不敢受理。”修福金說,立案難已經(jīng)成為群眾反映最強(qiáng)烈的行政訴訟問題。



 行政訴訟還存在審判難問題。修福金說,由于涉及自身利益,有的地方行政機(jī)關(guān)要求法院匯報(bào)案件處理情況,通過辦公會(huì)等平臺(tái)對(duì)法院審理案件進(jìn)行干涉和質(zhì)疑。法院審理行政案件非常困難,面對(duì)違法行政行為,難以依法作出判決。行政機(jī)關(guān)敗訴率平均為9%,有些地方行政機(jī)關(guān)敗訴率是零。



 關(guān)于行政訴訟執(zhí)行難問題,修福金介紹,由于缺乏必要手段,有的案件法官頂住壓力進(jìn)行判決,但是也難以執(zhí)行,甚至法官會(huì)受到報(bào)復(fù)。有些法院判決計(jì)生委敗訴后,計(jì)生委不僅不履行判決,反而在當(dāng)年的計(jì)生工作中給法院掛黃牌。另外,有一些部門,比如規(guī)劃、土地、稅務(wù)、工商等部門,經(jīng)常以“新官不理舊事”為由,拒不履行法院生效裁判。



 列席會(huì)議的全國人大代表劉革新說,根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定,絕大多數(shù)行政案件都是由被告,即行政機(jī)關(guān)所在地的人民法院管轄,這樣的管轄比較便民,也比較有利于法院查證事實(shí)。但由于被告所在地人民法院在人、財(cái)、物各方面都受制于地方政府,導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)中行政審判往往受地方行政干預(yù)影響,司法活動(dòng)受到制約,甚至喪失中立、公正的立場。因此,在遭遇行政爭議的時(shí)候,當(dāng)事人往往不愿意選擇行政訴訟,而是選擇信訪方式維權(quán)。據(jù)統(tǒng)計(jì),人民法院受理的行政案件中,有13%被法院駁回起訴,還有40%以上的案件是原告主動(dòng)撤訴。也就是說,即使立案后也只有40%多的案件,最終由人民法院審理并對(duì)實(shí)體問題作出裁判。



 行政案件跨區(qū)域管轄勢在必行



 “上述三難困境產(chǎn)生的主要原因是現(xiàn)行司法管轄與行政區(qū)劃完全相對(duì)的體制?！毙薷＝鹫J(rèn)為,現(xiàn)行司法體制下法官的經(jīng)濟(jì)、生活、住房以及升遷等各個(gè)方面都由同級(jí)政府管轄,用人家的、吃人家的、喝人家的,在審判中就必須聽人家的,這是最根本原因。



 修福金指出,要解決三難問題,必須破除行政區(qū)劃和司法管轄權(quán)相對(duì)應(yīng)的關(guān)系,保障行政審判不受非法干預(yù)。行政案件跨區(qū)域管轄才能使行政審判充分發(fā)揮其優(yōu)良的制度功能,有利于從制度上破解“上有政策、下有對(duì)策”,維護(hù)中央政令暢通,有利于消除群眾置疑,促進(jìn)依法行政,密切黨群干群關(guān)系,有利于解決群眾反映強(qiáng)烈的突出問題,讓廣大人民群眾充分相信法律、自覺運(yùn)用法律,推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好環(huán)境。



 “草案規(guī)定高級(jí)人民法院可以確定若干基層法院跨行政區(qū)域管轄第一審的行政案件,對(duì)縣級(jí)以上地方政府的行政訴訟由中級(jí)人民法院管轄,這些做法可以減少地方政府對(duì)審判的干預(yù),有助于解決審理難的問題?！狈缎禧愄┪瘑T認(rèn)為。



 吳曉靈委員說,草案在訴訟管轄問題上提出可以跨區(qū)域?qū)徖?這是非常重要的。有報(bào)道稱,浙江一個(gè)地區(qū)實(shí)行在本轄區(qū)審理行政訴訟案件時(shí)老百姓勝訴率是10%至13%,跨區(qū)域?qū)徖碇罄习傩談僭V率達(dá)到62%以上。



 列席會(huì)議的廣西壯族自治區(qū)人大常委會(huì)副主任莫永清說,當(dāng)前行政案件解決難的一個(gè)重要原因是同級(jí)審,即市縣政府為被告的一審案件由當(dāng)?shù)胤ㄔ汗茌牎Ｍ?jí)審不利于獨(dú)立、公正審判。因此,草案增加規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件由中級(jí)人民法院管轄,對(duì)沖破地方保護(hù)主義具有重要意義。



 “異地審也是一個(gè)辦法?！蹦狼逭f,但異地審從基層情況看,會(huì)帶來一些不便?？鐓^(qū)域管轄會(huì)增加司法成本,判后執(zhí)行難度也會(huì)加大。另外,一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的具體行政行為,由本轄區(qū)內(nèi)的縣級(jí)法院來管轄,應(yīng)該問題不大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)同縣法院比,縣法院還是處于優(yōu)勢位置的,不存在不敢判的情況。建議由基層人民法院管轄本行政區(qū)域內(nèi)縣級(jí)以下政府所作的具體行政行為的一審案件。這樣既有利于解決地方保護(hù)主義問題,又能克服可能出現(xiàn)的諸如增加司法成本等其他問題。



 莫文秀委員指出,確定行政訴訟管轄?wèi)?yīng)當(dāng)主要遵循以下原則:便于當(dāng)事人訴訟,便于法院正確、公正、有效地行使審判權(quán)；法院審判工作量的合理分工和分配。



 建議基層法院不設(shè)行政審判庭



 “管轄的確立應(yīng)該追求各種價(jià)值目標(biāo)的平衡。”莫文秀說,現(xiàn)行行政訴訟法沒有充分考慮行政審判中可能受到的法外干預(yù),在地域管轄上采取“原告就被告”原則,級(jí)別管轄過低問題也比較突出,影響了行政審判的公正行使。所以,建議適當(dāng)提高行政訴訟級(jí)別的管轄,并且將被告所在地和原告所在地都納入地域管轄的選擇范圍。如果原告、被告在同一個(gè)地區(qū)的,原告可以申請(qǐng)上級(jí)人民法院指定其他人民法院管轄。以從制度上減少行政干預(yù)的可能性,保障人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)。



 陳喜慶委員也建議,進(jìn)一步明確給予原告擇地訴訟的權(quán)利。就是說,原告有權(quán)選擇跨行政區(qū)域進(jìn)行訴訟,以便保證原告訴訟權(quán)利的充分行使。



 列席會(huì)議的全國人大代表高廣生建議適當(dāng)提高行政訴訟審級(jí),明確“以縣、市級(jí)人民政府或省級(jí)人民政府工作部門為被告的一審行政案件均由中級(jí)人民法院受理,以省級(jí)人民政府和國務(wù)院各部門為被告的一審行政案件由高級(jí)人民法院受理”,通過提高審級(jí)來減少行政機(jī)關(guān)對(duì)行政案件的干擾。



 為有效解決地方政府干預(yù),劉革新建議,所有一審行政案件全部由中級(jí)人民法院管轄,基層法院不設(shè)行政審判庭,不審理行政案件；如果必要,中級(jí)法院可以派出巡回行政法庭,及時(shí)受理或?qū)徖懋?dāng)?shù)氐男姓讣?。其理由?其一,區(qū)縣級(jí)法院審理涉及所在區(qū)縣級(jí)政府及其部門的案件難于擺脫干預(yù),難以公正；其二,基層法院行政案件太少,難以積累行政審判經(jīng)驗(yàn)；一些行政法官“無活干”而被借調(diào)去搞非訴執(zhí)行,這使人們更失去了對(duì)“民告官”訴訟的信任和信心。