• 【發(fā)布單位】作者：舒靜 毛一竹 葉婧 潘林青
• 【發(fā)布文號(hào)】--
• 【發(fā)布日期】2013-08-30 10:54:27
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• 【文件來源】來源：新華社
• 【所屬類別】立法追蹤

-民生法規(guī)中的“僵尸條文”：實(shí)惠難落實(shí) “激活”需合力-

近日，教育部新擬定的小學(xué)生減負(fù)十條規(guī)定公開征詢意見，人社部發(fā)布的《勞務(wù)派遣若干規(guī)定（征求意見稿）》規(guī)定“臨時(shí)工”占比不超過10％。聯(lián)想到實(shí)際生活中類似規(guī)定出臺(tái)過多次卻一次次形同虛設(shè)，人們難免會(huì)發(fā)出“新規(guī)雖好、落實(shí)不易”的感嘆。



 記者梳理發(fā)現(xiàn)，近年來難以“落地”的法規(guī)往往事關(guān)民生，從“工作沖前頭、工資拿零頭，同工不同酬”到“回家看看雖入法，父母仍難盼兒歸”，一些法規(guī)雖初衷良好，旨在惠及民生，但卻因操作困難、脫離實(shí)際、執(zhí)行不力等諸多原因而備受爭議。



 民生法規(guī)中的“僵尸條文”



 “同工同酬”：今年7月1日起，修改后的勞動(dòng)合同法正式施行，其中規(guī)定被派遣勞動(dòng)者享有與用工單位的勞動(dòng)者同工同酬的權(quán)利。為加強(qiáng)操作性，人社部近日又針對(duì)勞務(wù)派遣法條進(jìn)行細(xì)化并發(fā)布了征求意見稿。



 然而，現(xiàn)實(shí)中比比皆是的同工難同酬現(xiàn)象讓“同工同酬”這塊改革的“硬骨頭”至今仍十分堅(jiān)硬，并非靠一部法規(guī)單兵突進(jìn)就能解決，仍需包括行政體制、福利制度改革和嚴(yán)格執(zhí)法等在內(nèi)的配套措施多管齊下。



 “?；丶铱纯础保盒薷暮蟮睦夏耆藱?quán)益保障法7月1日正式實(shí)施，其中規(guī)定家庭成員不得忽視、冷落老年人。與老年人分開居住的家庭成員，應(yīng)當(dāng)經(jīng)常看望或者問候老年人。



 7月初，江蘇判決了全國首例精神贍養(yǎng)案。而記者回訪發(fā)現(xiàn)，法院判決和輿論關(guān)注卻仍然未能最終解決家庭矛盾。



 “高溫權(quán)益”：我國早在1960年就公布了《防暑降溫措施暫行辦法》，2012年四部門出臺(tái)的《防暑降溫措施管理辦法》規(guī)定，日最高氣溫達(dá)到40℃以上，應(yīng)停止當(dāng)日室外露天作業(yè)。



 記者了解到，防暑降溫措施實(shí)行53年以來，始終缺乏具體的執(zhí)行措施和處罰細(xì)則，各級(jí)政府的防暑降溫規(guī)定在基層的執(zhí)行力往往大打折扣甚至無人理會(huì)。



 “禁煙令”：2011年5月1日，原衛(wèi)生部頒布的《公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例細(xì)則》開始施行，細(xì)則規(guī)定公共場所經(jīng)營者應(yīng)設(shè)置醒目的禁止吸煙警語和標(biāo)志，并配備專（兼）職人員對(duì)吸煙者進(jìn)行勸阻。



 “禁煙令”實(shí)施至今的效果，被不少人詬病。有令不行、有禁不止的狀況十分普遍，公共場所吞云吐霧的現(xiàn)象并未明顯減少。



 此外，還有很多地方性法規(guī)在現(xiàn)實(shí)中難以執(zhí)行，未能真正惠及民生。如《廣州市控制吸煙條例》2010年9月1起正式施行以來，所涉15個(gè)管理部門只開出19張罰單。1994年起，北京曾三次對(duì)養(yǎng)犬管理規(guī)定進(jìn)行制定和調(diào)整，而直到現(xiàn)在，許多市民養(yǎng)犬仍不登記、不交費(fèi)……



 法規(guī)變身“稻草人” 三大“硬傷”待修復(fù)



 為民謀利的民生法規(guī)本應(yīng)融入到人們的現(xiàn)實(shí)生活，貫徹于社會(huì)的方方面面，然而，由于存在三大“硬傷”，很多法規(guī)都淪為“紙上談兵”的“稻草人”。



 ——先天不足。專家認(rèn)為，一些地方把法律當(dāng)做工具，在立項(xiàng)之初未充分論證，僅因領(lǐng)導(dǎo)意志、社會(huì)影響匆忙立法，結(jié)果導(dǎo)致出臺(tái)后無人響應(yīng)，執(zhí)法機(jī)關(guān)騎虎難下。有的立法項(xiàng)目為完成年度立法任務(wù)不得不“免檢”通過；有的與社會(huì)實(shí)際情況脫節(jié)，照抄照搬國外或其他城市有關(guān)條款，淪為標(biāo)語式的宣傳品。



 全國政協(xié)委員、律師朱征夫說，有的法律法規(guī)比較抽象，沒有具體的處罰措施，執(zhí)法主體也不清晰，讓人覺得沒必要遵守，不遵守也不會(huì)受到任何懲罰。另外，一些法規(guī)涉及多頭管理、聯(lián)合執(zhí)法，在實(shí)踐中存在一定難度。



 ——執(zhí)行不力。由于處罰成本高、執(zhí)法成本大、執(zhí)法隊(duì)伍嚴(yán)重不足，一些民生法規(guī)難以起到強(qiáng)有力的約束作用。全國人大代表朱列玉認(rèn)為，執(zhí)行是法律的生命力，部分法規(guī)初衷雖好，但礙于執(zhí)行力度不夠，處罰往往流于形式，變成形同虛設(shè)的“僵尸條文”。



 “沒有處罰，就沒有震懾力?！睆V東省政府參事王則楚說：“執(zhí)法部門若不嚴(yán)格執(zhí)法，就無法提高市民對(duì)法律的認(rèn)知程度，比如醉駕入刑，立法前不少人都敢冒險(xiǎn)，立法后交警部門‘動(dòng)真格’，很快就剎住了這股風(fēng)氣?！?


 ——配合不夠。全國人大代表、律師陳舒說，有時(shí)上面出臺(tái)上位法，地方就照搬一通，做出一套和現(xiàn)實(shí)脫節(jié)的法律，然后束之高閣。如有些地方出臺(tái)的“高溫法”，規(guī)定多少攝氏度以上不用上班，卻沒有配套管理制度。延誤工期怎么算，高溫補(bǔ)貼怎樣發(fā)，都需要具體可操作的支撐。



 “民生法規(guī)往往需要多方配合，尤其是涉及利益時(shí)。這也使得法規(guī)難以落實(shí)?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授張千帆說，以“同工同酬”“帶薪休假”等法規(guī)為例，需要政府、用人單位等方面有剛性規(guī)定，在沒有明確這方面法律義務(wù)的情況下，執(zhí)行效果不理想也是意料之中。



 尊重立法善意 “激活”民生法規(guī)



 “?；丶铱纯础绷⒎ㄒl(fā)爭議，還帶來人們對(duì)立法初衷的關(guān)注。有專家認(rèn)為，?；丶铱纯磳儆诘赖路懂?，沒必要用法律解決道德問題。如果父母與子女之間關(guān)系已非常緊張，即便法院判決讓子女回家探望，也只是走個(gè)形式，雙方都會(huì)覺得為難，無助于緩和關(guān)系。



 然而，也有專家指出，類似法律條款只是倡導(dǎo)性的行為規(guī)范，代表一種價(jià)值取向，不存在強(qiáng)制執(zhí)行的問題。陳舒認(rèn)為，把對(duì)老人的“精神贍養(yǎng)”納入立法，實(shí)際是種進(jìn)步。對(duì)此類法律法規(guī)，公眾著眼點(diǎn)不應(yīng)只落在執(zhí)行上，而要看到，它們給一部分人提供了主張權(quán)利的空間和依據(jù)。



 而在立法方面，有專家建議，要摒棄過往“快比慢好”“全比缺好”“多比少好”的觀念，立法前進(jìn)行充分細(xì)致的調(diào)研，客觀評(píng)估必要性和可行性，避免實(shí)施效果不好，浪費(fèi)立法資源。



 法規(guī)在制定過程中也應(yīng)進(jìn)一步“開門立法”，張千帆說，制定過程中增加公民參與，專家、公民共同探討法規(guī)的不合理之處，不僅能使未來出臺(tái)的法規(guī)更為嚴(yán)謹(jǐn)，也會(huì)提高公民對(duì)法規(guī)的接受度，從而確保實(shí)施效果。



 山東大學(xué)法學(xué)院教授肖金銘等法律界人士建議，城市管理立法應(yīng)該注重制度條文設(shè)計(jì)的可操作性。對(duì)一些指導(dǎo)性條款予以細(xì)化，為實(shí)踐的具體操作提供參考依據(jù)。立法上明確建立責(zé)任制度及獎(jiǎng)懲制度，運(yùn)行后及時(shí)開展立法評(píng)估。此外，在強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督方面，可嘗試引入第三方評(píng)價(jià)體系。