• 【發(fā)布單位】作者：席鋒宇
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• 【發(fā)布日期】2013-04-26 14:17:24
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• 【文件來源】來源：法制日報
• 【所屬類別】立法追蹤

-充分保障旅游者和經(jīng)營者權益-解讀歷時近三十年出臺的旅游法

4月25日閉幕的十二屆全國人大常委會第二次會議,表決通過了旅游法。



 旅游業(yè)被人歸納為無煙囪的“工業(yè)”、無校舍的“教育”、無廣告的“宣傳”、無會場的“外交”。旅游法是改革開放初期就啟動的立法項目之一,曾被列入七屆全國人大常委會立法規(guī)劃和國務院立法計劃,國家旅游局會同有關部門當時已起草出草案。但因多方面原因,直至十一屆全國人大常委會第二十八次會議,旅游法草案才首次被提請審議。



 共十章一百一十一條的旅游法,對旅游者和旅游經(jīng)營者的合法權益、旅游市場秩序、旅游安全、旅游服務合同以及旅游糾紛的處理等多方面進行了規(guī)定。



 綜合立法促進旅游業(yè)發(fā)展



 根據(jù)旅游業(yè)的地位和特點,經(jīng)反復研究,立法機關確立了旅游法的總體思路:



 首先是采取綜合立法模式。因為我國此前還沒有一部規(guī)范旅游業(yè)的法律,對旅游活動的規(guī)范主要依賴國務院制定的《旅行社條例》、《導游人員管理條例》、《中國公民出國旅游管理辦法》等行政法規(guī)。在明確旅游發(fā)展促進措施、明確旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的要求、確立統(tǒng)一的市場規(guī)則和規(guī)范的權利義務關系、建立國家旅游發(fā)展協(xié)調(diào)機制等方面都有緊迫的立法需求。因當前很難對上述各類旅游立法需求分別制定單項法律,因而采取了綜合立法的模式。



 其次,突出保障旅游者和經(jīng)營者的合法權益。本法堅持以人為本,安全第一,以保障旅游者合法權益為主線,平衡旅游者與旅游經(jīng)營者和旅游從業(yè)人員之間的權利、義務和責任,強化政府監(jiān)管,規(guī)范旅游市場秩序,保護和合理利用資源,促進旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。



 三是實行統(tǒng)一的旅游市場準則。充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用,明確并細化各市場主體間的權利義務關系,著力解決旅游資源及其經(jīng)營管理中部門、行業(yè)和地區(qū)分割問題,實行統(tǒng)一的服務標準和市場準則,破除體制機制性保障。



 四是注重發(fā)揮中央和地方兩個積極性。既保證全國旅游業(yè)的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌管理和市場規(guī)則的統(tǒng)一,又為地方根據(jù)自身特點制定法規(guī)和政策并組織實施留下適當空間。



 五是總結我國旅游發(fā)展和旅游監(jiān)管的經(jīng)驗。充分吸收行之有效的政策和制度,把國務院《關于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》和“十二五”規(guī)劃提出的有關要求上升為法律,使其制度化、規(guī)范化。



 六是做好與現(xiàn)行法律和國際通行做法的銜接。在旅游立法的框架下,做好與涉及旅游的各行業(yè)已有法律規(guī)范的銜接,做好與國際通行的行業(yè)規(guī)則的銜接。



 依法維護旅游者合法權益



 截至2011年底,國內(nèi)旅游人數(shù)超過26億人次。如何維護龐大的旅游者群體的合法權益是旅游法立法的主線。



 旅游法規(guī)定了多項旅游者的權利:旅游者有權自主選擇旅游產(chǎn)品和服務,有權拒絕旅游經(jīng)營者的強制交易行為；有權知悉其購買的旅游產(chǎn)品和服務的真實情況,有權要求旅游經(jīng)營者按照約定提供產(chǎn)品和服務；旅游者的人格尊嚴、民族風俗習慣和宗教信仰應當?shù)玫阶鹬兀宦糜握咴谌松?、財產(chǎn)遇到危險時,有請求救助和保護的權利。



 為適應人民群眾對精神文化生活日益增長的需要,旅游法規(guī)定,公益性的城市公園、博物館、紀念館等,除重點文物保護單位和珍貴文物收藏單位外,應當逐步免費開放。



 為了保障旅游者在旅游中的人身財產(chǎn)安全問題,旅游法作出專章規(guī)定旅游安全。規(guī)定國家建立旅游目的地安全風險提示制度。旅游目的地安全風險提示級別的劃分標準和實施程序由國務院旅游行政主管部門會同有關部門依法制定?？h級以上人民政府及其有關部門應當把旅游安全作為突發(fā)事件監(jiān)測和評估的重要內(nèi)容。



 旅游法還對旅游過程中突發(fā)事件的應對提出了要求。同時規(guī)定了景區(qū)流量控制制度。另外,對旅游經(jīng)營者的安全保障、安全警示、事故救助處置作了規(guī)定。



 旅游法也對旅游者的義務作出規(guī)定。強調(diào)旅游者在旅游活動中應當遵守公共秩序和社會公德,尊重旅游目的地當?shù)氐娘L俗習慣、文化傳統(tǒng)和宗教信仰,愛護旅游資源,保護生態(tài)環(huán)境,遵守旅游文明行為規(guī)范。同時還規(guī)定旅游者在旅游活動中或者在解決糾紛時,不得損害當?shù)鼐用竦暮戏嘁?不得干擾他人的旅游活動,不得損害旅游經(jīng)營者和旅游從業(yè)人員的合法權益。



 旅游法特別針對借旅游為名非法滯留等現(xiàn)象作出明確規(guī)定,出境旅游者不得在境外非法滯留,隨團出境的旅游者不得擅自分團、脫團。



 立法解決“零負團費”問題



 “零負團費”是旅游商“發(fā)明”的一種經(jīng)營方式,近年來在我國旅游市場蔓延,導致我國旅游市場不正當競爭問題日益嚴重。



 所謂“零負團費”接團,就是旅行社在接外地組團社的游客團隊時,分文不賺只收成本價,甚至低于成本價收客?！傲阖搱F費”的本質(zhì)是欺詐游客,非法牟利。這種經(jīng)營模式,嚴重損害旅游者和旅游經(jīng)營者合法權益。迫切需要明確一些基本法律規(guī)范和旅游合同特殊規(guī)定,建立和改進旅游與相關行業(yè)管理的協(xié)調(diào)機制,為實現(xiàn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。



 旅游法規(guī)定,旅行社不得以不合理的低價組織旅游活動,誘導、欺騙旅游者,并通過安排購物或者另行付費旅游項目獲取回扣等不正當利益。旅行社組織、接待旅游者,不得指定具體購物場所,不得安排另行付費旅游項目。



 導游“買團”也是產(chǎn)生“零負團費”的一個重要原因。旅游法規(guī)定,旅行社應當全額向?qū)в沃Ц秾в温糜钨M用；旅行社不得要求導游墊付或者向?qū)в问杖∪魏钨M用；組團社應當向地接社支付不低于接待和服務成本的費用。



 規(guī)范導游領隊旅行社行為



 旅游法對旅游經(jīng)營者資質(zhì)、從業(yè)人員資格以及經(jīng)營規(guī)則作了規(guī)定。要求旅行社必須具備一定條件之后,經(jīng)旅游主管部門許可,并依法進行工商登記。旅行社為招徠、組織旅游者發(fā)布信息,必須真實、準確,不得進行宣傳,誤導旅游者。并規(guī)定旅行社不得出租、出借旅行社業(yè)務經(jīng)營許可證,或者以其他形式非法轉讓旅行社業(yè)務經(jīng)營許可。



 旅游法規(guī)定,國家對導游人員實行執(zhí)業(yè)許可制度。旅行社應當與聘用的導游人員簽訂勞動合同,支付勞動報酬,繳納社會保險費用。法律還要求,導游和領隊應當嚴格執(zhí)行旅游行程安排,不得擅自變更旅游行程或者中止服務活動,不得向旅游者索取小費,不得誘導、欺騙、強迫或者變相強迫旅游者購物或者參加另行付費旅游項目。



 景區(qū)開發(fā)和環(huán)境保護并重



 針對旅游項目盲目開發(fā)、熱衷建造人工景點、忽視資源的自然價值和人文內(nèi)涵等問題,旅游法從規(guī)劃的層面予以規(guī)范。要求在旅游發(fā)展規(guī)劃中明確旅游業(yè)發(fā)展的總體要求和目標、旅游產(chǎn)品開發(fā)、旅游基礎設施和公共服務建設需求等,通過制定和實施旅游發(fā)展規(guī)劃來規(guī)范各方面的行為,解決旅游景點低水平重復建設問題。



 旅游資源的開發(fā)與保護一直備受關注。在旅游法出臺過程中,很多人建議草案對旅游資源保護多作一些規(guī)定。全國人大財經(jīng)委有關負責人解釋,目前,我國已經(jīng)制定了土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、文物保護法、環(huán)境保護法、森林法、草原法、風景名勝區(qū)管理條例、自然保護區(qū)條例等20多部法律和法規(guī),對自然的、人文的資源保護分別作出了詳細的、具體的規(guī)定,旅游者、旅游經(jīng)營者在旅游活動中都應當依法履行相關的保護義務。因此,旅游法在對上述法律法規(guī)進行銜接性規(guī)定的同時,確立了旅游業(yè)發(fā)展堅持社會效益、經(jīng)濟效益和環(huán)境效益相統(tǒng)一的原則,提出對旅游資源依法保護的原則和總體要求。