• 【發(fā)布單位】作者：陳霄
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• 【發(fā)布日期】2012-08-08 15:26:48
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• 【文件來源】來源：法治周末
• 【所屬類別】立法追蹤

-預(yù)算法修訂：學(xué)界拍的那些“磚”-

民眾對預(yù)算最直接最感性的需求，也就是預(yù)算公開，這在一定程度上促進(jìn)了相關(guān)部門的“三公經(jīng)費(fèi)”公開。



 不計零頭，31萬條。



 這是8月5日，預(yù)算法修訂草案(二審稿，下同)公開征求意見一個月期滿時，全國人大收到的意見總數(shù)。



 在同期公開征求意見的法律草案中，預(yù)算法的關(guān)注度僅次于勞動合同法(55萬余條)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過當(dāng)年個人所得稅法修正案創(chuàng)下的紀(jì)錄。



 這部從1995年施行至今的法律，在實踐中一路磕磕碰碰，幾度欲改而不成，如今終于走過二審，完成向社會公開征求意見，等待最后表決。



 所謂預(yù)算，籠統(tǒng)地說即是政府的財政收支計劃，也就是政府“錢袋子”怎么花的問題。預(yù)算法，顧名思義，就是關(guān)于政府“錢袋子”怎么花的法律。



 在法學(xué)界看來，現(xiàn)代意義上的預(yù)算法本質(zhì)上是一種控權(quán)法，其宗旨是規(guī)范和約束政府的財政收支行為，尤其是財政支出行為，以保障財政資金的安全和合理配置。



 從某種意義上來說，預(yù)算是一國政府治理社會的工具，亦是一國社會治理政府的工具。預(yù)算法起的作用是：控制政府的公權(quán)力不能隨便使用。



 那么，醞釀良久的預(yù)算法修訂得怎么樣？這次掛到中國人大網(wǎng)上供公眾“拍磚”，都收獲了什么樣的意見？爭論的焦點又在哪些條文呢？



 立法宗旨引發(fā)爭議



 草案的第一條，關(guān)于預(yù)算法的定位，立法宗旨的表述，就引來批評一片。



 草案保留了現(xiàn)行預(yù)算法的規(guī)定：“為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預(yù)算的管理，加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法?！?


 這種原封不動的照抄，受到學(xué)者幾乎眾口一詞的批評——“完全沒有體現(xiàn)預(yù)算法的使命”。



 在學(xué)者們看來，預(yù)算法是為了規(guī)范政府行為、約束政府收支，給政府花錢訂規(guī)矩的，如果第一條開宗明義的定位只是強(qiáng)調(diào)政府管理，著重政府內(nèi)部管理而不是外部制約，則目的已偏。



 這種觀點在學(xué)界早有定論。很早之前，學(xué)者王紹光就指出，預(yù)算改革的目的是把一個看不見的政府變?yōu)橐粋€透明的政府。如果政府收支沒有一本賬，如果政府收支不受監(jiān)督，它就是一個看不見的政府。一個看不見的政府，其承擔(dān)責(zé)任的方式，令人擔(dān)憂。



 “而且，‘國家’這樣的概念也太含糊了，誰來代表國家？人大？政府？公民？如果被解釋為政府，那這部法律就變質(zhì)了?！鄙虾Ｘ斀?jīng)大學(xué)教授朱為群對法治周末記者表示。



 中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文更是尖銳地指出：“預(yù)算法淪落為管理法而不是控權(quán)法?！?


 第一條之外，學(xué)者對預(yù)算法基本原則提的意見也驚人的一致。



 草案第九條規(guī)定，各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循“統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡”的原則。



 “漏了一個最重要的公開透明，這是現(xiàn)代預(yù)算制度的核心原則，只有這樣，政府才是看得見的政府。”財稅專家馬靖昊對法治周末記者說。



 在預(yù)算法基本原則中增加“公開透明”，出現(xiàn)在幾乎所有學(xué)者提的建議中。



 現(xiàn)行預(yù)算法，并沒有對預(yù)算公開的相關(guān)規(guī)定。此次草案中，規(guī)定了經(jīng)過人大批準(zhǔn)的預(yù)算和決算，應(yīng)當(dāng)及時向社會公開，獲得各界稱贊。



 朱為群也提出，目前草案規(guī)定的原則，諸如“統(tǒng)籌兼顧”、“勤儉節(jié)約”和“量力而行”，不是法律用語，更像是道德要求。因此，在向人大提建議時，他堅持三個原則，即公開透明、完整獨(dú)立、收支平衡。



 預(yù)算公開缺乏明確規(guī)定



 說到底，預(yù)算這樣宏大而專業(yè)的制度受到普通老百姓的關(guān)注，源于公開，民眾對預(yù)算最直接最感性的需求，也就是預(yù)算公開，比如多年來窮追不舍的“三公經(jīng)費(fèi)”。



 “隨著社會環(huán)境的變化，百姓對財政公開、管理的愿望越來越強(qiáng)烈，想要了解這方面的信息，我們應(yīng)當(dāng)適應(yīng)?！必斦控斦茖W(xué)研究所副所長王朝才對法治周末記者說起這次預(yù)算法修訂的背景。



 他數(shù)出修訂草案的進(jìn)步之處，也特別肯定了草案新增加了預(yù)算公開的規(guī)定，這在現(xiàn)行預(yù)算法中是缺失的。



 草案的進(jìn)步有目共睹，卻仍然難令學(xué)界滿意。



 草案第十一條規(guī)定：“經(jīng)本級人民代表大會或本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的預(yù)算、調(diào)整預(yù)算、決算，應(yīng)當(dāng)及時向社會公開，但涉及國家秘密的內(nèi)容除外。各級政府財政部門負(fù)責(zé)本級政府總預(yù)算、決算的公開。各部門負(fù)責(zé)本部門預(yù)算、決算的公開。公開的實施辦法，由國務(wù)院規(guī)定?！?


 學(xué)者普遍認(rèn)為，預(yù)算公開的規(guī)定應(yīng)當(dāng)更加細(xì)致明確，以便操作。



 “現(xiàn)在的草案，既沒有規(guī)定公開的方式、時間、對象，也沒有規(guī)定公開的程度以及相應(yīng)的救濟(jì)途徑，在實際執(zhí)行中很容易落空，而把這些授權(quán)給國務(wù)院，相當(dāng)于行政機(jī)關(guān)自己給自己定規(guī)矩?！敝鞛槿赫f。



 上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任蔣洪也曾提出，現(xiàn)行法沒有預(yù)算公開規(guī)定，因此行政部門通過一些條例將絕大部分預(yù)算信息列入了國家秘密的范圍，這是預(yù)算缺乏法制化管理的重要原因。他也呼吁：“預(yù)算公開必須要有明確的法律標(biāo)準(zhǔn)?！?


 至于預(yù)算公開的程度，今年上半年關(guān)注時事的人們還清楚記得，陸續(xù)公布的90多個中央部門2012年的預(yù)算——最受公眾關(guān)注的“三公經(jīng)費(fèi)”沒有單獨(dú)列出，科目仍然寬泛籠統(tǒng)，具體的支出結(jié)構(gòu)、去向無從知曉——許多公眾的第一反應(yīng)依舊是“看不懂”。



 看不懂，是跟預(yù)算的功能分類和經(jīng)濟(jì)分類兩大分類有關(guān)，同時又受類、款、項、目四個級別的粗細(xì)限制。



 多年來致力于推動中國各級政府財政預(yù)算公開的公共預(yù)算觀察志愿者吳君亮告訴法治周末記者，現(xiàn)在公開的預(yù)算主要是按功能分類，大部分預(yù)算只編制到類、款，非常粗獷，不僅人大代表很難審議，老百姓也很難看懂。



 例如教育類支出，其中的教育管理事務(wù)這款，再下面的行政運(yùn)行這項，給個籠統(tǒng)的數(shù)字，仍然很難知道錢是怎么花出去的。



 預(yù)算公開是為了便于監(jiān)督，要判斷這錢花在什么地方、花得對不對，需要具體詳細(xì)的數(shù)據(jù)說明。



 “在預(yù)算只編制到款的情況下，人大不可能在預(yù)算審批過程中，將各種不合理的支出，例如‘三公’消費(fèi)、政績工程，從中識別出來并剔除出去，也不可能在預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督過程中追究行政機(jī)關(guān)的支出責(zé)任。”吳君亮說。



 因此，學(xué)界呼吁，預(yù)算編制應(yīng)盡可能細(xì)，同時也應(yīng)該有經(jīng)濟(jì)分類編制。



 但王朝才認(rèn)為預(yù)算公開不宜在修訂時規(guī)定過細(xì)，他認(rèn)為現(xiàn)在的公開并不徹底，也不是所有的部門和所有的賬本都公開，政府運(yùn)行還有不規(guī)范的地方。



 “如果做不到，規(guī)定了也沒有用，法律必須面對現(xiàn)實，不能冒進(jìn)?！蓖醭疟硎?。



 財政專戶的是是非非



 在對預(yù)算法草案所提的建議中，比較不留情面的一條，就是建議取消財政專戶。



 財稅專家馬靖昊就建言，在法律層面，嚴(yán)禁開設(shè)財政專戶。



 他告訴記者，財政專戶的巨額資金進(jìn)入商業(yè)銀行容易對資金市場價格形成機(jī)制造成沖擊，擾亂金融秩序，而且從實踐中來看，也存在難以監(jiān)控的貪腐問題。



 兩年前落馬的江蘇省財政廳原副廳長張美芳即是一例。當(dāng)時張美芳涉嫌巨額受賄被調(diào)查，據(jù)傳金額高達(dá)5000萬元，其主要問題就出在收受銀行吸儲回扣上。



 財政收入中有很大部分非稅收入是在財政部門開設(shè)的財政專戶中，財政專戶又開在商業(yè)銀行，而在哪家銀行開戶，一般由地方財政部門自行決定。當(dāng)年張美芳主管的江蘇省財政廳綜合處，負(fù)責(zé)非稅收入征繳，由于存款數(shù)額巨大，成為各家銀行垂涎的肥肉。



 而就在去年，北京市昌平區(qū)財政局國庫科財政專戶會計楊立強(qiáng)，就因為貪污挪用農(nóng)村養(yǎng)老保險等財政專項資金5000多萬元，一審被判處死刑。



 考慮到建議的可接受程度，馬靖昊在給全國人大的建議中，分三個層次：最好是取消財政專戶；次之是不要開戶在商業(yè)銀行；最次是特別需要在商業(yè)銀行開戶的要嚴(yán)格限定條件和范圍，同時，財政專戶資金收支信息應(yīng)與國庫單一賬戶實現(xiàn)實時信息共享。



 與此相關(guān)，此次修法爭論得比較激烈的另一個問題，是國庫監(jiān)督權(quán)的變動。



 草案這次刪除了現(xiàn)行預(yù)算法中“中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理”的規(guī)定，外界對此解讀為，央行已不再對國庫資金使用過程具有監(jiān)督權(quán)，國庫“經(jīng)理制”變成了國庫“代理制”。



 這一刪而將財政部由單一的會計變成國家的會計加出納的言外之意，引起了學(xué)者的強(qiáng)烈批評。這一條款也一度被用作批評草案是對現(xiàn)行法的倒退的經(jīng)典援引。



 朱為群解釋說，最合理的制度設(shè)計，應(yīng)該是國庫支配權(quán)、決定權(quán)在人大，財政是管記賬的，而國庫是出納，雖然財政部門與國庫局都是行政機(jī)關(guān)，但畢竟是兩個不同的部門，可相互牽制。央行國庫局局長說堵住了大量違法違規(guī)行為，也說明了它(國庫)是政府內(nèi)部的防火墻，還是非常必要的。



 在剛剛過去的7月底，央行國庫局局長劉貴生接受媒體專訪時稱國庫監(jiān)督被弱化的現(xiàn)象需高度重視，他公開建議正在修訂的預(yù)算法應(yīng)明確央行國庫監(jiān)督的法律地位及基本職責(zé)，同時要清理整頓財政專戶，優(yōu)化非稅收入收繳方式。



 王朝才在點評草案時也說，草案有所進(jìn)步，但還不到位，例如對于國庫是經(jīng)理制還是代理制，草案就沒有明確。



 但他并不反對國庫代理制。他說，目前從全世界范圍來看，基本都實行代理制，現(xiàn)在呼吁恢復(fù)規(guī)定為經(jīng)理制的意見，都是站在央行的角度思考問題。而實際上，對國庫資金的使用，監(jiān)督靠的是審計、人大，并不需要央行。而且，財政資金撥付過程中，還要走央行的審批程序，也是不效率的。



 人大監(jiān)督權(quán)需落實



 預(yù)算由誰說了算？



 答案很簡單，國家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大。



 事實上呢？



 掌握著預(yù)算編制權(quán)力的是政府，審批權(quán)在人大，但按現(xiàn)行法律規(guī)定，審批的結(jié)果，除了批準(zhǔn)，似乎也沒有第二種選擇。



 草案對這樣的現(xiàn)狀也似乎無意于去改變，無論是現(xiàn)行預(yù)算法還是修訂案，都沒有對“人大如果不批準(zhǔn)預(yù)算”該怎么辦作出規(guī)定。



 “這是嚴(yán)重的制度缺漏?！碧旖蜇斀?jīng)大學(xué)教授李煒光指出，往深了說，就是國家行政權(quán)力過大，立法機(jī)構(gòu)人大權(quán)力過小，過虛，無法形成抗衡，這也是預(yù)算法修訂一再被推遲的原因。



 在草案中，一些本應(yīng)由人大行使的權(quán)力，被授權(quán)給了國務(wù)院，這也受到學(xué)者們的批評，認(rèn)為是立法機(jī)關(guān)權(quán)力對行政機(jī)關(guān)的過分讓渡。



 受到最多指責(zé)的是，草案規(guī)定的四個賬本，公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算，后三個賬本的收支范圍，都按照國務(wù)院的規(guī)定來執(zhí)行。



 這條授權(quán)規(guī)定受到了猛烈的抨擊，批評者認(rèn)為將該三項的收支范圍決定權(quán)完全交給國務(wù)院，意味著政府既是預(yù)算收支的運(yùn)動員，又是預(yù)算收支的裁判員，會給預(yù)算監(jiān)管造成很大的問題，使預(yù)算法流于形式。



 學(xué)者認(rèn)為，立法權(quán)力的過度讓與還表現(xiàn)在像財政管理體制這樣的基本財政制度，也授權(quán)給了國務(wù)院，而這本該由法律來確立；還有專項財政轉(zhuǎn)移支付，也是由國務(wù)院確定之后報人大備案即可，人大在這些外界看來都極其重要的權(quán)限上都放手了，只要求向其備案，不必審批。



 中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員莫紀(jì)宏接受法治周末記者采訪時說，他認(rèn)為預(yù)算法可在發(fā)揮人大作用方面下點功夫，加強(qiáng)人大對財政預(yù)算的監(jiān)督，實際上可解決讓更多人參與預(yù)算決策、最大限度地避免少數(shù)人左右財政預(yù)算的問題。



 30多萬條意見，指向集中、言辭懇切，也不乏爭議，只是，即將通過的預(yù)算法修訂案，到底能在多大程度上實現(xiàn)這些良好的愿望，只看月末了。