• 【發(fā)布單位】作者：黃慶暢 李潤(rùn)達(dá)
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• 【發(fā)布日期】2011-03-02 09:30:12
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• 【文件來(lái)源】來(lái)源：人民日?qǐng)?bào)
• 【所屬類別】立法追蹤

-我國(guó)戶口立法遠(yuǎn)落后于現(xiàn)實(shí) 空掛、死亡未銷戶屢見(jiàn)不鮮-

戶口登記工作，需要公安機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法管理，也需要我們每個(gè)人依法履行出生、死亡、變更、遷移等戶口登記義務(wù)，立法部門(mén)也應(yīng)進(jìn)一步制定針對(duì)不履行戶口登記義務(wù)的個(gè)人和不依法履職的管理部門(mén)相應(yīng)的罰則，以切實(shí)有效地督促戶口管理的規(guī)范化。



 1. 戶口之亂象



 ●戶口空掛、死亡未銷戶、人戶分離、一人多戶、出生未落戶、戶口登記項(xiàng)目不準(zhǔn)確、不齊全等現(xiàn)象普遍存在于戶籍管理工作中



 前不久有這樣一則消息：目前在武漢地區(qū)高?；蛉瞬欧?wù)機(jī)構(gòu)超期空掛戶口、檔案的大學(xué)畢業(yè)生，累計(jì)超過(guò)10萬(wàn)。畢業(yè)生戶口空掛，折射出的戶口管理問(wèn)題，再次成為人們熱議的話題。



 據(jù)了解，第六次全國(guó)人口普查期間，太原警方通過(guò)入戶調(diào)查，共發(fā)現(xiàn)1.69萬(wàn)人已死亡，而其家屬卻并未申請(qǐng)銷戶。而按現(xiàn)行的《戶口登記條例》規(guī)定：居民死亡后，家屬須在30天內(nèi)，持戶口簿、身份證、死亡醫(yī)學(xué)證明等到戶口所在地派出所辦理死亡注銷戶口手續(xù)。



 像這種戶口空掛、死亡未銷戶的現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)生活中屢見(jiàn)不鮮。與此同時(shí)，人戶分離、一人多戶、出生未落戶、戶口登記項(xiàng)目不準(zhǔn)確、不齊全等現(xiàn)象，也普遍存在于戶口管理工作中。



 “人戶分離是人口流動(dòng)但戶籍不變動(dòng)造成的，人戶分離越嚴(yán)重，管理部門(mén)掌握到的戶籍信息在社會(huì)管理中能夠發(fā)揮的作用越小。”據(jù)中國(guó)人民公安大學(xué)治安系教授謝川豫介紹，截至2009年底，北京市的戶籍人口是1245.8萬(wàn)，但是，由于人戶分離情況的大量存在，這個(gè)數(shù)字既不能代表也并不接近在北京的常住人口，如果北京市的道路規(guī)劃、水電供應(yīng)等公共服務(wù)體系都按照1245.8萬(wàn)人口來(lái)設(shè)計(jì)，顯然是不科學(xué)的。人戶分離情況為人口動(dòng)態(tài)信息掌控提出了一個(gè)難題，目前政府相關(guān)部門(mén)也正在努力解決這個(gè)難題。



 除了影響整個(gè)社會(huì)管理工作的效率和質(zhì)量，戶籍亂象還危害社會(huì)的誠(chéng)信體系。比如一人多戶，就等于一人有多種身份，有多種身份的人往往在做生意、結(jié)婚、出國(guó)時(shí)使用不同的身份欺騙他人、欺騙社會(huì)，使社會(huì)的誠(chéng)信體系受到破壞。義務(wù)人故意不注銷死者戶口的行為通常是為了騙取社保、補(bǔ)貼或其他利益，也是不誠(chéng)信的行為。



 2. 亂象之根源



 ●1958年1月9日起施行的《戶口登記條例》已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，同時(shí)對(duì)不履行義務(wù)也缺乏罰則



 盡管《戶口登記條例》規(guī)定了死亡要注銷戶口，但對(duì)于不按照規(guī)定及時(shí)辦理注銷手續(xù)的，條例并沒(méi)有明確的懲處規(guī)定。因此，由于缺乏法律依據(jù)，如果家屬不主動(dòng)申請(qǐng)銷戶，警方即便發(fā)現(xiàn)了也不能強(qiáng)制其銷戶。



 在剖析戶口登記亂象的根源時(shí)，謝川豫認(rèn)為，未依法履行戶口登記義務(wù)，很大程度上是由于現(xiàn)行立法對(duì)公民及相關(guān)管理部門(mén)不依法履行戶口登記義務(wù)時(shí)應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任的規(guī)定不夠明確。



 謝川豫進(jìn)一步解釋說(shuō)，現(xiàn)行《戶口登記條例》第2條將戶口登記設(shè)定為公民應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，第20條也規(guī)定了如果不履行義務(wù)將追究其治安或刑事責(zé)任，但該法未明確規(guī)定具體的處罰種類和幅度。1986年通過(guò)的《治安管理處罰條例》第29條設(shè)定了對(duì)公民不依法履行戶口登記義務(wù)的治安管理處罰，但2005年通過(guò)的《治安管理處罰法》又取消了這一規(guī)定；而在我國(guó)刑法中，一直沒(méi)有對(duì)不履行戶口登記義務(wù)的刑事處罰規(guī)定。因而，在我國(guó)現(xiàn)行法律中，并沒(méi)有對(duì)不依法履行戶口登記義務(wù)的治安或刑事處罰規(guī)定。



 此外，造成戶口登記亂象的背后，還有一些社會(huì)綜合原因?！稇艨诘怯洍l例》將公安機(jī)關(guān)設(shè)定為戶口登記機(jī)關(guān)，戶口登記便是公安機(jī)關(guān)的職責(zé)所在。但在實(shí)踐中，有的地方存在公安機(jī)關(guān)將戶口登記演變?yōu)閼艨趯徟那闆r，尤其是我國(guó)實(shí)行計(jì)劃生育政策之后，許多地方政府要求公安機(jī)關(guān)在戶口登記時(shí)先審查計(jì)劃生育情況，對(duì)未按計(jì)劃出生的孩子不予登記戶口，從而產(chǎn)生了不少“黑戶口”。雖然自1975年開(kāi)始，公安部就曾先后以發(fā)布內(nèi)部通告或簡(jiǎn)報(bào)的形式，一再?gòu)?qiáng)調(diào)各地公安機(jī)關(guān)不得采取不給未按計(jì)劃出生的孩子上戶口的做法，但由于種種原因，公安機(jī)關(guān)不給未按計(jì)劃出生的孩子上戶口的做法始終存在。



 3. 治本靠立法



 ●立法不是要禁錮人們的行動(dòng)自由，妨礙人口流動(dòng)，相反，應(yīng)該有利于人口流動(dòng)，實(shí)行簡(jiǎn)便、便民的政策



 我國(guó)目前有關(guān)戶籍管理的立法《戶口登記條例》形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，其理念、制度與措施都遠(yuǎn)不適應(yīng)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，無(wú)法有效地掌控個(gè)人信息。比如，當(dāng)前行政執(zhí)法中面臨的罰款執(zhí)行難、執(zhí)行不了等，都是戶籍管理缺失的并發(fā)癥。所以，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，總結(jié)各地戶籍改革經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)修改完善有關(guān)法律，具有現(xiàn)實(shí)緊迫性。



 “解決戶口登記亂象，必須修改完善相關(guān)法律法規(guī)?！敝x川豫也認(rèn)為，目前我國(guó)尚沒(méi)有一部統(tǒng)一的戶籍法，《國(guó)籍法》、《居民身份證法》、《戶口登記條例》、《臨時(shí)居民身份證管理辦法》、《辦理戶口、居民身份證工作規(guī)范》等幾部法律法規(guī)都涉及戶籍問(wèn)題。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，舊的戶籍管理制度帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)日益顯現(xiàn)。



 對(duì)于戶籍管理立法的中心任務(wù)，清華大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師余凌云認(rèn)為，行政管理的基礎(chǔ)在于獲取信息，充分的信息是良好行政的關(guān)鍵。整個(gè)戶籍立法的中心任務(wù)應(yīng)該是掌控個(gè)人信息，以便為行政管理、決策提供基礎(chǔ)。



 “戶籍立法不是要禁錮人們的行動(dòng)自由，妨礙人口流動(dòng)，相反，應(yīng)該有利于人口流動(dòng)，實(shí)行簡(jiǎn)便、便民的政策?！闭劶皯艏芾砹⒎ǖ哪繕?biāo)，余凌云認(rèn)為，必須有效控制人口信息，并保證及時(shí)更新、同步更新，要引入電子政務(wù)、網(wǎng)絡(luò)管理等高科技手段，并逐步使之成為建立個(gè)人信用制度、諸多行政管理信息交匯共享的基礎(chǔ)與平臺(tái)。



 “戶籍管理立法可以解決戶籍登記、變更等事項(xiàng)的技術(shù)操作規(guī)范，但我國(guó)的戶籍管理制度不是通過(guò)一部法律就可以改變的，制度的改革需要和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)?！敝x川豫認(rèn)為，雖然一時(shí)半會(huì)難以出臺(tái)統(tǒng)一的《戶籍法》，但對(duì)現(xiàn)行《戶口登記條例》進(jìn)行修改完善，以解決戶口登記亂象，還是比較容易操作的。