• 【發(fā)布單位】作者：王新友
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• 【發(fā)布日期】2009-08-28 08:40:00
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• 【文件來源】來源：檢察日報
• 【所屬類別】立法追蹤

-新中國治安立法50年：從“條例”到“法”-

新中國先后施行過三部治安管理處罰法律———1957年頒布實施的《治安管理處罰條例》、1986年制定的《治安管理處罰條例》、2005年制定的《治安管理處罰法》。環(huán)視世界各國法律體系，大多數(shù)國家?guī)缀鯖]有直接對應(yīng)的治安管理處罰法律制度，但在我國法律體系里，治安管理處罰法始終以其獨立存在的歷史地位維護社會治安秩序，在人民生活中發(fā)揮著重要的作用。



 雖然叫“條例”實際上是“法”



 2005年8月28日，十屆全國人大常委會第十七次會議通過了《治安管理處罰法》，這是我國第三部治安管理處罰法律，如果僅僅從名稱上看，很多人會以為從1957年制定的《治安管理處罰條例》到《治安管理處罰法》，是由“條例”到“法”的“升格”，其法律效力發(fā)生了變化。



 “這是一個誤解?！敝袊嗣窆泊髮W(xué)治安系副教授李春華接受記者采訪時介紹，上個世紀(jì)五六十年代，我國對法律名稱尚未進(jìn)行嚴(yán)格的分類規(guī)范，國務(wù)院通過的行政法規(guī)稱“條例”，全國人大常委會通過的法律有的也稱為“條例”，但就法律規(guī)范的位價而言，當(dāng)時全國人大常委會通過的雖然叫“條例”實際上是“法”。



 《治安管理處罰條例》就是一個較典型的例子。



 1957年，一屆全國人大常委會第八十一次會議通過并施行了《治安管理處罰條例》，因為當(dāng)時對“法”和“條例”沒有明確的區(qū)分，用的是“條例”。



 1986年，六屆全國人大常委會第十七次會議通過了新的《治安管理處罰條例》，并于1987年1月1日起施行，1994年的八屆全國人大常委會第七次會議曾經(jīng)對《治安管理處罰條例》的部分內(nèi)容進(jìn)行了修改。盡管當(dāng)時對“條例”和“法”已有區(qū)別，但仍沿用“條例”名稱?！斑@是本著尊重歷史、適應(yīng)現(xiàn)實的原則，以便群眾更好地適應(yīng)法律?！崩畲喝A告訴記者。



 2005年，全國人大常委會決定將“條例”更名為“法”:即《治安管理處罰法》，其法律效力并未發(fā)生任何變化，只是其形式規(guī)范更符合《立法法》的規(guī)定，突出了法律的本質(zhì)，不存在所謂的“升格”。



 艱難的起草，輕易的通過



 公安部消防局原局長、武警少將劉式浦參與起草了1957年《治安管理處罰條例》。他向記者講述了法律通過的一個片段。



 1954年，劉式浦從撤并的華北公安局來到公安部工作，先在治安局農(nóng)村治安處工作，1955年又到與農(nóng)村治安處合并的治安處工作。“一個處室就是一間大屋子，我參加起草了《無線電管理辦法》、《自衛(wèi)槍支管理辦法》、《爆炸物品管理辦法》等多項法規(guī)，其中，最重要的是參與起草了《治安管理處罰條例》?！眲⑹狡只貞浾f。



 1955年，劉式浦來到治安處時，已經(jīng)有一個《治安管理處罰條例》起草小組了。主要執(zhí)筆人是吳世昌。吳世昌是1949年大學(xué)法科畢業(yè)后分配到公安部的，參與起草了好幾個條例，“一副學(xué)究相”。但是在“反右”運動中，吳世昌被錯劃為“右派”，1958年病死在清河農(nóng)場。還有一位中國人民大學(xué)法律系畢業(yè)的同事，但是在當(dāng)時政治運動高壓下，精神受到刺激，患上了精神分裂癥。這樣，劉式浦就不得不成為主要執(zhí)筆人了，盡管當(dāng)時他還是一個20多歲的小伙子。此后，劉式浦就經(jīng)常跟隨治安局局長，到各個部門征求意見，回來后再整理意見向公安部黨組匯報。



 1956年，黨的第八次全國代表大會提出，大規(guī)模階級斗爭已經(jīng)過去，應(yīng)健全民主法制。劉少奇、彭真在講話中都提到要健全民主法制。兩位領(lǐng)導(dǎo)講話之后，治安管理處罰立法加快了進(jìn)度。



 當(dāng)時，治安管理處罰條例已經(jīng)起草了好幾年，反反復(fù)復(fù)征求各界意見和修改已經(jīng)讓劉式浦有些焦躁了。在一次“大鳴大放”會上，劉式浦進(jìn)行了長篇發(fā)言，“我批評立法速度太慢了，解放都這么多年了，連治安條例都出不來……”



 讓劉式浦意想不到的是，這次“鳴放”，他差點被錯劃為“右派”，后來以“只是同情右派，屬于思想錯誤”了結(jié)。同樣讓他意想不到的是，“說加快立法，突然就這么快，上面來通知，將草案報國務(wù)院，以為國務(wù)院還要修改好幾年呢，沒想到，才過去幾天，說已經(jīng)報全國人大常委會審議了?！?


 從全國人大回來后，參與立法的同志都喜氣洋洋，通過了!



 艱難的起草，輕易的通過，劉式浦坦言:“有些不適應(yīng)，反應(yīng)不過來。我當(dāng)時以為，到了人大還不得修修改改、來來回回好幾個年頭?”



 “管理”兩個字是最后加上去的



 建國以后，我們廢除了民國政府全部舊法?！暗敲駠鴷r期的《違警罰法》還是得部分留用。”劉式浦介紹，解放后，各地經(jīng)常來函詢問對治安案件如何處理，“不能老這樣一問一答，后來公安部就發(fā)了一份文件，通知:為了維護城市秩序，維護新生政權(quán)，可以參照《違警罰法》，在大城市對違警進(jìn)行處罰……”



 盡管當(dāng)時爭議很大，1957年《治安管理處罰條例》還是吸收了很多《違警罰法》內(nèi)容。當(dāng)時，關(guān)于法律名稱爭論分歧也比較大。劉式浦回憶，后來改成了《治安管理處罰條例》中的“管理”兩個字就是最后才加上的。當(dāng)時，有的同志還建議，再加上“行政”兩個字，叫“治安行政管理處罰條例”，可這實在是太?嗦了。直到最后報全國人大常委會審議時，名稱還存在爭議?！白罱K還是加了‘管理’兩個字，為的是突出它的行政管理性質(zhì)?！?


 把哪些行為納入治安處罰對象呢?起草小組廣泛征求了社會各界的意見。那時，已經(jīng)有了北京政法學(xué)院(中國政法大學(xué)前身)、中國人民大學(xué)法律系，起草小組就找這里的老師征求意見，還征求了全國人大常委會法律室、總參謀部和各個部委、北京市公安局的意見?！霸谡髑笠庖姇r，很多單位都認(rèn)為條文應(yīng)該寫細(xì)一點，要求把自己部門的事情加上去?！眻@林部門說，好不容易栽種的樹木花草被摘了，公安能不管嗎?測繪部門說，移動損害測繪標(biāo)志，應(yīng)該處罰;郵政部門說，對于砸郵箱破壞通信的行為，公安能不管嗎?意見征求一次，劉式浦就整理一些，交給領(lǐng)導(dǎo)。



 對于條文寫多還是寫少的問題，一時也爭論不下。公安部領(lǐng)導(dǎo)后來都傾向于公安機關(guān)少管一些，“這些都是人民內(nèi)部矛盾，公安機關(guān)是專政工具，人民內(nèi)部矛盾應(yīng)該靠批判教育解決”。當(dāng)時的公安部副部長周興就說，應(yīng)該寫簡單點，“越想寫細(xì)，越復(fù)雜……”在這一思想指導(dǎo)下，最后幾經(jīng)商量確定:“繁簡結(jié)合、不繁不簡，反映出新中國人民政權(quán)的新面貌?！?


 橫著寫?豎著寫?



 審議通過后，“條例”立即施行。倉促之間，劉式浦急忙加班，連夜設(shè)計了傳喚證、裁決書、扣押收據(jù)、罰款收據(jù)、沒收決定書、拘留證等文書。在制作拘留證時，劉式浦想了很久，最后選了一張8開紙，設(shè)計制作了一個三聯(lián)頁:留置人、拘留所和批準(zhǔn)機關(guān)各有一聯(lián)，“把人抓了，至少得當(dāng)事人和這兩個部門簽字蓋章吧?”“條例”規(guī)定，處罰有警告、罰款、拘留三種類型，拘留是最為嚴(yán)重的處罰了。



 當(dāng)時，公章已經(jīng)由傳統(tǒng)的方形改為圓形，在批準(zhǔn)機關(guān)某某公安局一聯(lián)，劉式浦拿起一個墨水瓶蓋摁了上去，表示公章位置?！按蠹叶枷掳嗔?，找不到幫助刻章的，就簡單處理了?！眲⑹狡纸榻B，設(shè)計時，文本內(nèi)部全部從左到右橫寫，而當(dāng)時，人們的書寫習(xí)慣還是從右到左豎寫呢!后來，因為書寫習(xí)慣問題，很多地方提意見，說“橫著寫，不方便”，但橫著寫最終還是保留了下來。



 “罰款”掀起軒然大波



 劉式浦至今還記得一件很有意思的事情。解放以前，公共場所光著膀子要受處罰。在討論“條例”時，有人反對說，這一條反映了舊社會鎮(zhèn)壓、統(tǒng)治勞動人民，窮人沒有衣服穿啊。雖然發(fā)言者言辭激烈，但大家還是感到那樣做有損于新中國的新形象，最后還是把公共場所光膀子要受處罰寫進(jìn)“條例”了。



 在實施這部法律中，發(fā)生了一件始料未及的事情?！皸l例”批準(zhǔn)實施沒有多久，各地提意見的信件如同雪片一樣飛來，矛盾都集中在“罰款”處罰上。有的人認(rèn)為:“犯罪了就依法處理，罰款不是在以罰代刑嗎?”劉式浦回憶，無論在起草階段，還是在征求各個部門意見時，大家對罰款都沒有爭議，個別的只是提到罰款數(shù)額問題，可群眾如此不滿實在是出乎意料。最后，毛主席也知道了這件事，1958年，公安部不得不下發(fā)通知，暫停了“罰款”處罰。



 “當(dāng)時，‘條例’盡管不夠完備，但還是極大地維護了社會秩序，直到后來群眾運動起來，階級斗爭取代了經(jīng)濟建設(shè)，文攻武斗、學(xué)習(xí)班取代了拘留、警告等，最后‘文革’爆發(fā)，‘條例’全部廢了……直到2005年8月，《治安管理處罰法》出臺，治安立法走過了風(fēng)風(fēng)雨雨的50年!”劉式浦感嘆。