• 【發(fā)布單位】作者：劉曉鵬
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• 【發(fā)布日期】2008-09-03 08:56:04
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• 【文件來源】來源：人民日報
• 【所屬類別】立法追蹤

-反腐立法從側重刑事處罰移至事前規(guī)范權力運行-

    近6年刑法4次修改，其中3次包含反腐內(nèi)容。與反腐相關的各類法律密集修改和制定，顯示反腐立法從側重刑事處罰前移到事前規(guī)范權力運行——
 8月29日，在經(jīng)過十一屆全國人大常委會第四次會議初次審議后，《中華人民共和國刑法修正案(七)(草案)》開始向社會公開征集意見。
 該刑法修正案草案的一大亮點是進一步加大了反腐敗力度。 
 在該刑法修正案草案中，巨額財產(chǎn)來源不明罪的最高刑期從5年提高到10年。草案中還規(guī)定，國家工作人員親屬收受財物也將適用刑法貪污賄賂罪的處罰規(guī)定，離職的國家工作人員利用原職權或者地位形成的便利條件實施“權錢交易”也將定罪。
 全國人大常委會委員鄭功成認為，本次刑法修改是對刑法的一次很大完善，尤其在反腐敗領域強化了法律規(guī)范。
 作為懲治和預防腐敗體系的一部分，我國反腐敗相關法律體系的日臻完善，不斷擠壓腐敗分子容身的空間。
 刑罰之網(wǎng)越布越密
 回溯近年來刑法修改不難發(fā)現(xiàn)，黨的十六大召開以來，在4次對刑法的修改中，包括本次在內(nèi)有3次都包含了反腐敗內(nèi)容。刑法之于腐敗側重懲罰，而對公眾而言，這是國家反腐敗決心和力度的直接表現(xiàn)。
 2002年12月28日，九屆全國人大常委會第三十一次會議通過刑法修正案(四)，其中專門增加了對于人民法院執(zhí)行人員在執(zhí)行判決、裁定活動中，嚴重不負責任或者濫用職權的規(guī)定，明確了這類“不揣口袋的腐敗”的量刑標準。
 同時，此次人大常委會會議還通過對于刑法中瀆職罪主題適用問題的解釋，明確規(guī)定那些雖未列入國家機關人員編制，但在國家機關中從事公務的人員，在代表國家行使職權時，有瀆職行為，構成犯罪的，依照刑法關于瀆職罪的規(guī)定追究刑事責任。
 而2006年6月29日，十屆全國人大常委會第二十二次會議通過刑法修正案(六)，劍指商業(yè)賄賂這個社會“腐蝕劑”。
 這次刑法修改，將商業(yè)賄賂犯罪的主體擴大到公司、企業(yè)以外的其他單位的工作人員。這樣，公眾深惡痛絕的類似于發(fā)生在醫(yī)療機構的藥品、器械采購中的商業(yè)賄賂行為，如收取藥品回扣、贊助費等，數(shù)額較大的，也將以商業(yè)賄賂犯罪被追究刑事責任。
 不僅僅是法律修改，刑事領域反腐敗法制的完善還體現(xiàn)在法律對一些新類型腐敗犯罪的打擊。
 2007年7月，最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合頒布一個廣受關注的司法解釋。在《關于辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見》中，包括收受請托人提供的干股、向請托人“低買高賣”房屋汽車、不出資而與請托人“合作”開辦公司、通過賭博方式收受請托人財物等10種行為被明確以受賄論處。
  反腐立法成合力
 “到2010年，建成懲治和預防腐敗體系基本框架?！?005年1月16日，中共中央印發(fā)的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》話語鏗鏘，這也是近年來反腐相關法律密集制定、修改的一個重要背景。
 相比于《刑法》中對于貪污、賄賂和瀆職犯罪的規(guī)定，其他反腐相關立法可謂是在各個法律門類中“分兵突進”，其中體現(xiàn)最明顯的法律可能就是《行政許可法》。
 一支簽字筆、一枚公章、一個許可證背后可能隱藏著各種各樣的腐敗，行政審批環(huán)節(jié)曾是行政權力濫用和“權錢交易”的重災區(qū)。中國政法大學副校長馬懷德教授認為，行政領域腐敗的產(chǎn)生，很大程度上是由于行政權力濫用和行政行為失范造成的，有效預防和懲治腐敗，必須從行政權力入手。
 在2004年《行政許可法》出臺前后，中國沿著法制的軌道推進行政審批制度改革。“兩個一半以上”是人們經(jīng)常引用來說明這項改革成果的數(shù)據(jù)：中央以及取消和調(diào)整行政審批項目占原有事項總數(shù)的一半以上，省級政府取消和調(diào)整的數(shù)量也達到了原來的一半以上。這個數(shù)字背后意味著在審批環(huán)節(jié)出現(xiàn)腐敗的幾率也在相應降低。
 如果說《行政許可法》是為權力“劃邊界”，那么2006年1月1日開始實施的《公務員法》則是用法律為規(guī)范公務員的行為“定框框”，這部法律也成為反腐法律體系的重要組成部分。
 2005年，經(jīng)全國人大常委會通過，中國正式成為《聯(lián)合國反腐敗公約》締約國。此后，一個體現(xiàn)中國積極參與反腐敗國際合作的舉措，就是2007年中國立法機關審議通過反洗錢法?！坝蟹梢缹⒑艽蟪潭壬戏乐关澒俚馁Y金外流。”在《反洗錢法》通過后，全國人大常委會委員、全國人大常委會法工委刑法室主任郎勝如是說。
 近幾年中，立法機關通過的諸多法律中，人們都可以從中找到涉及反腐的內(nèi)容：審計法修改，加強了審計機關的監(jiān)督職能；制定《監(jiān)督法》，充分發(fā)揮各級人大的監(jiān)督作用；出臺《物權法》，在腐敗分子和公私財產(chǎn)之間建立法律屏障；制定《反壟斷法》，打擊行政壟斷背后的腐敗……
  立法重心前移
 兩個多月前，《建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃》正式對外公布。這個最新的反腐工作規(guī)劃中提出，“建立健全防治腐敗法律法規(guī)，提高反腐倡廉法制水平”。
 規(guī)劃還明確，在國家立法中，充分體現(xiàn)反腐倡廉基本要求。適時將經(jīng)過實踐檢驗的反腐倡廉具體制度和有效做法上升為國家法律法規(guī)。在今后5年內(nèi)有計劃、分步驟地制定或修訂一批法律、法規(guī)和條例。
 “分兵突進”的反腐立法今后的走向如何？有學者認為，隨著我國刑法經(jīng)過多次修改，懲治腐敗的規(guī)定日趨完善，以《行政許可法》的出臺作為分界線，我國反腐立法的重心已經(jīng)開始向規(guī)范權力運行、預防腐敗發(fā)生的行政法領域轉(zhuǎn)移。
 反腐敗得靠制度、靠監(jiān)督，而未來行政法領域的一系列法律有可能成為反腐立法的焦點問題。北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安說，中國的反腐敗主要依靠權利制約權力，靠正當法律程序制約權力。
 馬懷德認為，造成權力腐敗的主要原因是缺乏對權力的有效制約和監(jiān)督機制，而實現(xiàn)真正的監(jiān)督和制約離不開行政程序法。各國行政程序法是在這個意義上設置了公開、時限、順序、說明理由、告知等制度，使行政機關置于社會和司法機關的監(jiān)督之下，從程序上有效地遏制了腐敗現(xiàn)象的蔓延滋長。
 目前，盡快制定行政程序法來遏制腐敗，已經(jīng)成為眾多專家學者較為一致的觀點。實際上，這一立法主張已在湖南省實踐，今年4月湖南以省政府規(guī)章的形式出臺《湖南省行政程序規(guī)定》，其中體現(xiàn)了不少行政程序法的立法思想，引來各方學者和媒體的高度關注。
 “湖南嘗試”熱議的背后，其實更多體現(xiàn)了人們對于全國性立法的期待。
 馬懷德認為，規(guī)范和控制行政權力是預防和減少腐敗的重要治本之策，在嚴格實施行政許可法的同時，應該抓緊制定行政強制法、行政收費法和行政檢查法，堵塞任何可能產(chǎn)生腐敗的權力漏洞，把行政權力，特別是自由裁量權控制在最嚴格的范圍。
 還應該在“三定方案”的基礎上盡快制定各級政府和各個部門的行政組織法，合理劃分和配置行政機關的職能和權限，實現(xiàn)政府職責、機構和編制的法定化，避免行政權力的越位、錯位和缺位。 本報記者 劉曉鵬