• 【發(fā)布單位】作者：李立
• 【發(fā)布文號】--
• 【發(fā)布日期】2008-03-05 16:43:55
• 【生效日期】--
• 【失效日期】--
• 【文件來源】來源：法制網—法制日報
• 【所屬類別】立法追蹤

-突破立法空白 湖南省擬推我國首部行政程序規(guī)定-

首部行政程序規(guī)定沖擊現行行政理念



 “自己給自己定規(guī)矩、給行政權力定規(guī)矩”，湖南省政府成了第一個吃螃蟹的省級政府。將于今年上半年推出的《湖南省行政程序規(guī)定》，突破了我國行政程序立法的空白，被稱為行政機關“作繭自縛”式的革命。



 該規(guī)定的草案起草工作歷時近一年，共十章169條，以“公民享有更多的程序權利，政府承擔更多的權利義務”為立法思路。無論是涉及行政決策、行政執(zhí)法，還是行政聽證、行政指導、監(jiān)督檢查等，公眾均享有參與權。比如，草案規(guī)定，行政機關召開涉及公眾切身利益、需要公眾廣泛知曉和參與的行政會議，可以公開舉行，允許大家旁聽。



 在近日舉行的專家咨詢論證會上，行政法專家稱，此規(guī)定直指行政管理中一些擱置已久的障礙，比如“服務理念薄弱、政務公開不夠、效能差、應急機制不健全、公共參與欠缺”等一系列問題。專家評價說，“這些可能對我們現行行政觀念造成極大的沖擊”。



 突破我國行政程序立法空白 擬推首部行政程序規(guī)定 直指行政管理痼疾和官員不作為亂作為



 湖南省政府為何要“作繭自縛”



 □新聞延伸



 一部即將出臺的《湖南省行政程序規(guī)定》，或將載入中國法制建設的史冊。



 這樣的強調并不過分。在此之前，我國行政程序法長期醞釀但至今尚未啟動。法學專家評論說，湖南省此舉開全國先河，意味著行政程序統(tǒng)一立法從地方上先行突破。



 陣容超強的專家咨詢論證會也是一個佐證。近日，國內行政法學界12位“大腕”參與了《湖南省行政程序規(guī)定(草案)》的論證，湖南省省長周強主持會議。周強說，湖南省政府現階段的所有會議都與抗冰救災有關，這是惟一的例外。



 將行政程序納入規(guī)范，對行政機關而言，是限制恣意、實現自我約束的一種“作繭自縛”式的革命。對湖南官員而言，他們可能因這種自我限制而面臨更多的訴訟風險。一個問題自然產生：他們?yōu)槭裁葱母是樵浮白骼O自縛”？



 立足攻下行政管理痼疾頑癥



 2008年春節(jié)聯歡晚會上有個小品名叫《開鎖》，涉及的就是程序問題。小品中的主人公把證件落在上鎖的箱子里，因為拿不出證件證明自己的身份，結果開鎖公司和物業(yè)人員都不肯幫忙，氣得他只好自己砸開箱鎖拿出證件……



 有網友說，這讓人聯想到醫(yī)院見死不救是因為沒人簽字的案例，聯想到那個跑了十幾個部門花了幾個月時間，卻沒辦法證明自己仍然活著以領取自己的保險金的老太太。為避免承擔責任而生硬地搬程序，與不講程序或利用程序尋租以及程序不公開、程序繁瑣，同樣都是對程序的踐踏。



 最高人民法院副院長江必新說，現在，依法行政中消極控權弊端很多，規(guī)則制定很難統(tǒng)一，必須要靠程序控制。在社會管理、社會治理上，我們經驗還不多，要更加重視行政程序制度規(guī)則，否則將付出很大的成本。



 湖南省政府法制辦經過認真梳理，羅列了當前涉及行政程序的若干問題。記者發(fā)現，這些問題十分尖銳，大多是長期困擾我國各級政府依法行政的難點：



 上下級機關權力執(zhí)法如何分工？部門職權爭議如何調解？不同區(qū)域同一級別行政機關如何劃分執(zhí)法管轄？



 政府立法如何避免隨意性？應當怎樣征求意見？如何用嚴格的程序保證立法草案通過的民主性？現在的紅頭文件很多，多到連發(fā)文單位自己都記不清了，如何規(guī)范這部分文件的制定程序？等等。



 “如何規(guī)范政府行為，推動政府管理創(chuàng)新，解決當前一些政府管理中存在的突出問題，一直是我們在考慮的?！敝軓娬f。



 湖南省政府法制辦主任賀安杰告訴記者，從2007年4月起，他的主要精力都放在制定這一規(guī)定上，他們不圖做花樣文章，不搞假比劃，只求實實在在地能通過程序規(guī)定，減少官員不作為、亂作為行為，推動政府管理創(chuàng)新。



 會議涉及群眾利益可公開舉行



 通觀這一規(guī)定，專家們認為創(chuàng)新性亮點很多。



 就級別管轄，草案規(guī)定，上下級行政職責分工不明確的，上級機關應當按照發(fā)揮行政效能、財權與事權相匹配、權力與義務相一致、管理重心適當下移等原則確定。下級機關能夠自行決定和處理的行政事務，應當由下級機關自行決定處理。



 對地域管轄，行政處罰法的規(guī)定很原則，而其他的單行法律、法規(guī)對地域管轄也沒有明確的規(guī)定，執(zhí)法部門實際執(zhí)法過程中，從各自的利益出發(fā)，經常出現不同的理解和爭議。草案明確了這些問題，以化解“有利益一哄而上，沒利益推諉扯皮”的行政管理現象。



 就行政公開，草案規(guī)定，公開內容包括《政府信息公開條例》規(guī)定應當主動公開的政府信息、行政會議、行政執(zhí)法案卷、行政合同、行政指導等，并規(guī)定了統(tǒng)一的政府信息發(fā)布平臺，要求重要政府信息必須在統(tǒng)一平臺上進行公布。



 就合作行政，草案制定了部門聯系會議、行政協(xié)助等條款。



 草案還設立了教示條款，即行政執(zhí)法直接影響當事人利益的，行政機關應當先采用教育、勸誡、疏導等手段，促使當事人自覺履行法定義務、糾正錯誤。當事人改正的，不再承擔不利后果的行政責任。違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予處罰。



 “規(guī)定的出臺，將會逐步清除行政管理中一些擱置已久的障礙，比如服務理念薄弱、政務公開不夠、效能差、應急機制不健全、缺乏多元手段解決糾紛、缺少成本效率分析評估、公共參與欠缺、合作行政不到位等一系列問題。”中國人民大學憲政與行政法治研究中心副主任莫于川教授說，“這些可能對我們現行行政觀念造成極大的沖擊?！?


 中國政法大學法學院院長薛剛凌教授評價說：“政府改革以此突破，具有時代價值?！?


 迎戰(zhàn)冰凍災害是一次檢驗



 論證會上，周強特別強調了一個重要背景。



 今年初，湖南省在迎戰(zhàn)歷史罕見的特大冰凍災害中，各級政府科學應對，及時向公眾公布有關信息，讓公眾廣泛參與，做到了沒有餓死一人、凍死一人。“這樣的成績來之不易，很值得從公共管理、應急管理甚至危機管理等方面，認真總結?！敝軓娬f。



 他舉例說，面對京珠高速粵北段的嚴重滯堵，1月28日，湖南省委、省政府果斷提出衡棗分流的對策，即從衡棗高速分流京珠高速南段滯留的車輛，對所有繞行車輛不罰款、不卸載、不檢查、不收費，還給每輛分流車200元，勸說司機改道，發(fā)放公開信、分流示意圖，媒體不間斷廣播路況信息和優(yōu)惠政策。結果，1月28日至2月4日，經衡棗高速分流廣西的車輛達6.6萬臺，進入京珠北上車輛5.3萬臺，大大減輕了京珠高速壓力，衡棗高速分流線也因此被稱為京珠大救援的“生命線”，十多萬人得以疏散。



 “在這場分流戰(zhàn)中，科學決策、信息公開、行政指導發(fā)揮了重要作用，需要總結上升至規(guī)定，進一步健全完善政府的應急管理機制。”周強說。



 在對《湖南省行政程序規(guī)定(草案)》進行說明時，湖南省法制辦有關人士透露了另一個重要背景：近年來，湖南省已制定了多個有關行政程序的單項地方立法，比如湖南省行政執(zhí)法條例、行政處罰聽證程序規(guī)定、行政許可聽證程序規(guī)定、規(guī)范性文件備案審查辦法等。因此，在湖南省制定統(tǒng)一的行政程序規(guī)定，可以說時機已經成熟。



 全國人大常委會內務司法委員會委員、國家行政學院法學部主任應松年教授從法治政府的角度進行了分析，他認為，法治政府有兩個基本條件，一是要把權限搞清楚，政府才能夠根據權限來行使職責；二是要把行使職責的程序規(guī)則搞清楚。如果這兩條不健全，法治政府的基本條件就還不具備。



 參與草案制定工作的中國政法大學博士生導師王萬華教授對此解釋說：“在起草這個規(guī)定時，我們力求將法治政府的要求具體化，和政府體制創(chuàng)新聯系起來。起草時，我們堅持以公民權利為本位，讓公民享有更多的程序權利，政府承擔更多的權利義務，達到規(guī)范行政權力的目的?！?


 省長周強“既高興也冒汗”



 專家對湖南擬出臺的行政程序規(guī)定給予了高度評價，認為這是加速政府法治進程、推動行政管理體制的改革和創(chuàng)新，是推動國家行政程序立法建設的明智之舉，必將在中國法制史上留下濃墨重彩的一筆。



 肯定的同時，也不乏尖銳的論證。中國政法大學黨委書記石亞軍開玩笑地說：“周省長是既高興也冒汗?！?


 “現在制定這樣的綜合法是有一定風險的，即是否對整個行政管理有充分把握，寫成文本后能否適應不斷發(fā)展的行政實踐?！鼻迦A大學公共管理學院政府研究所所長于安教授說，“這部規(guī)章，在宏觀方面要把握好價值觀，在微觀方面要把握好與上位法的關系。比如，要處理在沒有規(guī)定的情況下如何正確行政，公眾參與是誰參與等問題，要保證這部規(guī)章的具體條文與法律法規(guī)一致?！?


 石亞軍教授認為，湖南這個規(guī)定總體上比較成熟，但也有值得修改完善的空間。他建議，要通過這個立法，讓企業(yè)和老百姓感覺到：這個法對過去存在的問題有明顯制約；還應注意前瞻性，應包括中央提出的服務型政府的架構、機制、理念和做法；要打造無縫隙流程，提高政府行政效率；要把法言法語寫得通俗易懂。



 “制定規(guī)章要注意合法性、針對性和責效性。合法性不言而喻，針對性就是不求面面俱到，但要針對主要問題加以解決，比如，行政合同的主要問題是單方面解除合同的問題，規(guī)范性文件的問題主要是越權，簡易程序的主要問題是馬馬虎虎，立法要針對主要問題加以解決。責效性就是要能夠實施，要利用好程序的殺手锏———無效，無效之后，才是處分、賠償等手段。”江必新說。



 國務院法制辦公室政府法制協(xié)調司司長青鋒建議，在規(guī)章出臺之前，一定要請專人負責合法性審查，并清理以往的規(guī)章與規(guī)范性文件。



 全國人大常委會法工委立法規(guī)劃室副主任許安標說，湖南制定該規(guī)定，呼應了國家加強行政程序法制建設的要求。就行政程序法而言，目前國家立法還有一個較長的過程。我國對立法難度較大的項目，有一個重要經驗：先地方后中央，由地方為全國立法積累經驗。因此，湖南省的先試先行，必將為其他省市和全國的行政程序法立法提供經驗。



 “湖南行政程序規(guī)定要根據各方意見作進一步修改，即使頒布后也有一個不斷完善的過程?！焙鲜∈￠L周強說。



 編后



 目前，我國立法對行政行為的程序規(guī)范還不健全，還有許多行政行為仍然處于“無序可依”的狀態(tài)。湖南在全國率先為行政程序立法，無疑值得推崇。



 制定行政程序法的意義不僅在于防止腐敗和官僚主義，為市場經濟提供公正、秩序和效率，而且更重要的還在于控制公權力濫用，保護公眾利益。



 程序約束是建設法治政府和高效政府的一個新的理念，也是必由之路。我們期待湖南省的行政程序規(guī)定在推行中能取得好的效果，更期待涵蓋所有行政管理領域的全國統(tǒng)一的行政程序法早日頒布。