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• 【發(fā)布日期】2004-01-15 10:17:38
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• 【所屬類別】立法追蹤

-解讀《中華人民共和國(guó)海關(guān)對(duì)保稅倉(cāng)庫(kù)及所存貨物的管理規(guī)定》-允許一般貿(mào)易貨物存入保稅倉(cāng)庫(kù) 明確審批權(quán)限與期限規(guī)范行政許可行為

    
中國(guó)法院網(wǎng)訊 (孫群 周耀榮) 海關(guān)總署日前頒布的《中華人民共和國(guó)海關(guān)對(duì)保稅倉(cāng)庫(kù)及所存貨物的管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《新規(guī)定》），將于2004年2 月1日起正式施行。《新規(guī)定》對(duì)現(xiàn)行保稅倉(cāng)庫(kù)管理辦法做了較為全面的修訂。《新規(guī)定》在實(shí)體規(guī)定上吸收了我國(guó)海關(guān)對(duì)保稅倉(cāng)庫(kù)監(jiān)管實(shí)踐中的有益經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)將《京都公約》有關(guān)條款轉(zhuǎn)化為其中的具體內(nèi)容；在程序規(guī)定上根據(jù)加入WTO后我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變和行政審批制度改革的要求，與國(guó)際海關(guān)通行規(guī)則相銜接，設(shè)定海關(guān)對(duì)保稅倉(cāng)庫(kù)行政審批的權(quán)限和程序，達(dá)到了“維權(quán)”和“限制”的統(tǒng)一，有效維護(hù)了管理相對(duì)人的合法權(quán)益?！缎乱?guī)定》的制定標(biāo)志著我國(guó)海關(guān)對(duì)保稅倉(cāng)庫(kù)的管理進(jìn)入了規(guī)范化、法制化階段。



 一、《新規(guī)定》的立法特點(diǎn)



 《新規(guī)定》是通過(guò)國(guó)內(nèi)立法履行《京都公約》專項(xiàng)附約“海關(guān)倉(cāng)庫(kù)”條款規(guī)定的具體表現(xiàn)，也是依據(jù)最近頒布的《行政許可法》對(duì)海關(guān)行政許可制度做出相應(yīng)調(diào)整和嚴(yán)格限定的海關(guān)行政規(guī)章，在實(shí)體和程序上對(duì)我國(guó)保稅倉(cāng)庫(kù)及所存貨物的監(jiān)管做出了新的規(guī)定。其立法特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：



 第一，與《京都公約》接軌，更加符合國(guó)際慣例。如保稅倉(cāng)庫(kù)貨物在存放期間享受一系列有關(guān)稅收和許可證件管理的優(yōu)惠，能合理規(guī)避國(guó)際市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和有關(guān)貿(mào)易管制；保稅倉(cāng)庫(kù)功能得到全面提升，一般貿(mào)易貨物可以存入保稅倉(cāng)庫(kù)，保稅倉(cāng)儲(chǔ)貨物在同一監(jiān)管制度項(xiàng)下可以實(shí)行轉(zhuǎn)庫(kù)，可以進(jìn)行簡(jiǎn)單加工和開(kāi)展增值服務(wù)，企業(yè)可以跨關(guān)區(qū)直接從保稅倉(cāng)庫(kù)提取貨物等等。



 第二，效能化和現(xiàn)代化。《新規(guī)定》體現(xiàn)了現(xiàn)代海關(guān)制度的特征，與海關(guān)日益深化的信息化管理和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制趨向一致。如保稅倉(cāng)庫(kù)必須實(shí)行計(jì)算機(jī)管理以實(shí)現(xiàn)海關(guān)管理的信息化，按照風(fēng)險(xiǎn)管理的要求對(duì)倉(cāng)庫(kù)實(shí)行分類管理以提高海關(guān)監(jiān)管的效能。同時(shí)，圍繞著現(xiàn)代物流發(fā)展和即時(shí)生產(chǎn)、零庫(kù)存、概念訂單、服務(wù)就近化等現(xiàn)代生產(chǎn)營(yíng)銷方式的客觀需要，著眼于提升保稅倉(cāng)庫(kù)的物流分撥、增值服務(wù)等功能，為我國(guó)加工貿(mào)易的轉(zhuǎn)型升級(jí)和國(guó)際轉(zhuǎn)口貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易提供配套的物流服務(wù)。



 第三，實(shí)體和程序合一?！缎乱?guī)定》不僅明確規(guī)定保稅倉(cāng)庫(kù)貨物進(jìn)出境、進(jìn)出庫(kù)環(huán)節(jié)的通關(guān)、監(jiān)管及法律責(zé)任等實(shí)體性問(wèn)題，亦對(duì)海關(guān)行政許可的權(quán)限和期限等程序性問(wèn)題做了嚴(yán)格的限定。公開(kāi)、透明的海關(guān)管理制度，大大增強(qiáng)了管理相對(duì)人的可預(yù)見(jiàn)性。



 第四，規(guī)范化?！缎乱?guī)定》詳實(shí)明確的規(guī)定彌補(bǔ)了保稅倉(cāng)庫(kù)現(xiàn)行管理制度、管理手段的不足，規(guī)范了全國(guó)海關(guān)的管理模式，統(tǒng)一了執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。如統(tǒng)一設(shè)定保稅倉(cāng)庫(kù)的準(zhǔn)入門檻和申請(qǐng)程序，海關(guān)應(yīng)限期答復(fù)；設(shè)定法律責(zé)任，豐富海關(guān)執(zhí)法手段，提高執(zhí)法的威懾力等等。



 二、《新規(guī)定》修訂的重點(diǎn)內(nèi)容



 《新規(guī)定》主要是根據(jù)《京都公約》的有關(guān)條款，結(jié)合現(xiàn)代物流的特點(diǎn)和加工貿(mào)易集約化發(fā)展要求，以及入世后政府職能轉(zhuǎn)變和行政審批制度改革的需要，在現(xiàn)行管理辦法的基礎(chǔ)上作出修訂，在實(shí)體和程序上都作了較大的調(diào)整，主要涉及以下內(nèi)容：



 （一）明確保稅倉(cāng)庫(kù)分類，實(shí)施不同的準(zhǔn)入條件



 《新規(guī)定》采納《京都公約》的分類方式，在大類上將保稅倉(cāng)庫(kù)分為公用型和自用型。在此基礎(chǔ)上根據(jù)專業(yè)化管理的需要提出了“專用型保稅倉(cāng)庫(kù)”的概念，將存儲(chǔ)液體危險(xiǎn)品、寄售維修等專業(yè)性較強(qiáng)的倉(cāng)庫(kù)歸入專用型保稅倉(cāng)庫(kù)的范疇。同時(shí)根據(jù)不同類型倉(cāng)庫(kù)的特點(diǎn)賦予不同的功能，采取不同的準(zhǔn)入條件：（1）公用型保稅倉(cāng)庫(kù)，申請(qǐng)人的注冊(cè)資本最低為300萬(wàn)元，具有工商行政管理部門核準(zhǔn)的倉(cāng)儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)權(quán)，倉(cāng)庫(kù)面積不能少于2000平方米等；（2）備料保稅倉(cāng)庫(kù)，其經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)是加工貿(mào)易企業(yè)，不要求必須具有倉(cāng)儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)權(quán)，但出口額不能低于1000萬(wàn)美元，所存貨物僅能供應(yīng)本企業(yè)自用；（3）液體危險(xiǎn)品保稅倉(cāng)庫(kù)，庫(kù)容不能低于5000立方米。同時(shí)考慮到此類倉(cāng)庫(kù)的特殊要求，《新規(guī)定》第8條（五）項(xiàng)規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)特殊許可商品存儲(chǔ)的，應(yīng)當(dāng)持有規(guī)定的特殊許可證件”。如經(jīng)營(yíng)危險(xiǎn)化學(xué)品保稅倉(cāng)儲(chǔ)的，需取得《危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)許可證》和《易燃易爆化學(xué)物品消防安全許可證》等，申請(qǐng)?jiān)O(shè)立外供油庫(kù)或保稅油庫(kù)申請(qǐng)開(kāi)展對(duì)外供應(yīng)免稅燃油業(yè)務(wù)的，申請(qǐng)人還須取得《外供油經(jīng)營(yíng)許可證》；（4）寄售維修保稅倉(cāng)庫(kù)，根據(jù)此類倉(cāng)庫(kù)長(zhǎng)期以來(lái)“小而分散”、經(jīng)營(yíng)效益低、海關(guān)監(jiān)管成本高的特點(diǎn)，《新規(guī)定》第9條（八）項(xiàng)規(guī)定：“寄售維修保稅倉(cāng)庫(kù)面積最低為2000平方米”，在面積上提高了此類倉(cāng)庫(kù)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。原外經(jīng)貿(mào)部根據(jù)我國(guó)入世承諾于2003年3月取消了外國(guó)企業(yè)設(shè)立產(chǎn)品維修站的審批后，《新規(guī)定》對(duì)此做了相應(yīng)調(diào)整，將此類批件從必備申請(qǐng)材料中剔除。



 （二）允許一般貿(mào)易貨物存入保稅倉(cāng)庫(kù)，拓展保稅倉(cāng)庫(kù)的發(fā)展空間



 《新規(guī)定》第5條明確規(guī)定保稅倉(cāng)庫(kù)可以存放一般貿(mào)易貨物，拓寬了保稅倉(cāng)庫(kù)貨物的來(lái)源渠道，大大拓展了保稅倉(cāng)庫(kù)的發(fā)展空間。保稅倉(cāng)庫(kù)具備這一功能后，銜接國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)的橋梁作用將更加突出。面對(duì)加工貿(mào)易和一般貿(mào)易交融發(fā)展的趨勢(shì)，各類企業(yè)可以按照市場(chǎng)需求充分利用保稅倉(cāng)庫(kù)的保稅倉(cāng)儲(chǔ)功能，從而實(shí)現(xiàn)供應(yīng)鏈管理的最佳整體效益?！缎乱?guī)定》同時(shí)允許以下貨物存入保稅倉(cāng)庫(kù)：轉(zhuǎn)口貨物，供應(yīng)國(guó)際航行船舶和航空器的油料、物料和維修用零部件，供維修外國(guó)產(chǎn)品所進(jìn)口寄售的零配件，外商暫存貨物，經(jīng)海關(guān)批準(zhǔn)的其他未辦結(jié)海關(guān)手續(xù)的貨物。



 （三）拓寬保稅倉(cāng)儲(chǔ)貨物流向的渠道，提高物流輻射范圍



 考慮到保稅倉(cāng)庫(kù)貨物流向保稅區(qū)、加工區(qū)、其他保稅倉(cāng)庫(kù)時(shí)仍處于同一保稅監(jiān)管制度項(xiàng)下，《新規(guī)定》借鑒“保稅倉(cāng)庫(kù)貨物可以在不中止適用保稅倉(cāng)庫(kù)制度情況下實(shí)行轉(zhuǎn)庫(kù)”的國(guó)際慣例，明確允許“保稅倉(cāng)儲(chǔ)貨物運(yùn)往境內(nèi)保稅區(qū)、出口加工區(qū)或調(diào)撥到其他保稅倉(cāng)庫(kù)繼續(xù)實(shí)施保稅監(jiān)管”，極大地提高了保稅倉(cāng)庫(kù)的物流輻射范圍。《新規(guī)定》還明確可以采取異地報(bào)關(guān)、轉(zhuǎn)關(guān)、集報(bào)等方式跨關(guān)區(qū)直接從保稅倉(cāng)庫(kù)提取貨物，能夠提高貨物的流轉(zhuǎn)速度，大幅度地節(jié)省物流費(fèi)用，有效緩解“境外游”和“迂回運(yùn)輸”現(xiàn)象。



 （四）適應(yīng)第三方物流的需求，賦予保稅倉(cāng)庫(kù)增值服務(wù)功能



 開(kāi)展流通性增值服務(wù)是保稅倉(cāng)庫(kù)的基本功能之一，也是國(guó)際通行做法，不僅符合社會(huì)專業(yè)化分工不斷細(xì)化的需要，也符合服務(wù)就近化的供應(yīng)鏈管理原則和商品外包業(yè)務(wù)日益增多的第三方物流發(fā)展需要，因此受到了全球企業(yè)的普遍歡迎?！缎乱?guī)定》第22條規(guī)定“保稅倉(cāng)儲(chǔ)貨物可以進(jìn)行包裝、分級(jí)分類、加刷嘜碼、分拆、拼裝等簡(jiǎn)單加工”的同時(shí)，考慮到“實(shí)質(zhì)性加工”屬于生產(chǎn)領(lǐng)域的內(nèi)容，超出了倉(cāng)儲(chǔ)物流的范疇，明確保稅倉(cāng)庫(kù)貨物“不得進(jìn)行實(shí)質(zhì)性加工”。保稅倉(cāng)庫(kù)具備了簡(jiǎn)單加工功能后可以帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈由中低端向高端延伸發(fā)展，提高產(chǎn)品的附加值和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。加上我國(guó)勞動(dòng)力成本和倉(cāng)儲(chǔ)費(fèi)用低的優(yōu)勢(shì)，有利于吸引外商將其配送中心、物流中心、采購(gòu)中心的功能轉(zhuǎn)移到中國(guó)來(lái)，并為我國(guó)創(chuàng)造勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)。



 （五）設(shè)定保稅倉(cāng)庫(kù)經(jīng)營(yíng)資格標(biāo)準(zhǔn)，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的法制環(huán)境



 《新規(guī)定》第8、9條分別設(shè)定了保稅倉(cāng)庫(kù)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的準(zhǔn)入門檻和保稅倉(cāng)庫(kù)軟硬條件。只要具備了上述準(zhǔn)入條件，每家企業(yè)都有權(quán)申請(qǐng)?jiān)O(shè)立保稅倉(cāng)庫(kù)，公平競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰，實(shí)質(zhì)是將以前由海關(guān)行政手段主導(dǎo)的調(diào)節(jié)交由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，這也是政府職能轉(zhuǎn)變的方式之一。



 （六）明確審批權(quán)限與期限，規(guī)范行政許可行為



 可以說(shuō)這是《新規(guī)定》在“維權(quán)”和“限制”上的最大亮點(diǎn)。根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變的要求和即將實(shí)施的《行政許可法》的立法精神，《新規(guī)定》對(duì)保稅倉(cāng)庫(kù)海關(guān)行政審批制度做出了新的規(guī)定，明確了海關(guān)總署、直屬海關(guān)、隸屬海關(guān)的權(quán)限和審批的期限、程序，管理相對(duì)人可以據(jù)此判斷投資和經(jīng)營(yíng)行為的預(yù)期，合法權(quán)益得到了有效的保護(hù)。《新規(guī)定》實(shí)施后，保稅倉(cāng)庫(kù)審批權(quán)限由總署下放到直屬海關(guān)，隸屬海關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)申請(qǐng)材料的齊全有效性進(jìn)行審查，直屬海關(guān)負(fù)責(zé)審批，由海關(guān)總署備案。根據(jù)《行政許可法》第42、43條的規(guī)定，《新規(guī)定》將保稅倉(cāng)庫(kù)的受理期限設(shè)定為20天，明確規(guī)定：“主管海關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起20個(gè)工作日內(nèi)提出初審意見(jiàn)并將有關(guān)材料報(bào)送直屬海關(guān)審批”，第11條三款規(guī)定：“直屬海關(guān)應(yīng)當(dāng)自接到材料之日起20個(gè)工作日內(nèi)審查完畢?！?第11條二款明確規(guī)定:“申請(qǐng)材料不齊全或者不符合法定形式的，主管海關(guān)應(yīng)當(dāng)在5個(gè)工作日內(nèi)一次告知申請(qǐng)人需要補(bǔ)正的全部?jī)?nèi)容”，海關(guān)逾期不予受理的視為受理，確保了程序的公正性，防止海關(guān)的不作為行為損害管理相對(duì)人的合法權(quán)益。



 （七）提出分類管理和年審制度，引入動(dòng)態(tài)管理理念



 根據(jù)海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理的要求，引入動(dòng)態(tài)管理理念和信任管理理念。海關(guān)定期審核設(shè)庫(kù)條件、經(jīng)營(yíng)狀況和守法紀(jì)錄，以全面掌握保稅倉(cāng)庫(kù)的動(dòng)態(tài)信息，化解海關(guān)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，國(guó)際通行海關(guān)規(guī)則亦對(duì)保稅倉(cāng)庫(kù)實(shí)行分類管理，所以《新規(guī)定》規(guī)定：“海關(guān)對(duì)保稅倉(cāng)庫(kù)實(shí)行分類管理和年審制度”，推行“守法便利”的信任管理措施，通過(guò)法律手段引導(dǎo)保稅倉(cāng)庫(kù)企業(yè)由“強(qiáng)制守法”轉(zhuǎn)向“自覺(jué)守法”。



 （八）設(shè)定法律責(zé)任，打擊不法行為



 根據(jù)《行政處罰法》，《新規(guī)定》增加了“法律責(zé)任”一章，主要是財(cái)產(chǎn)罰，如《新規(guī)定》第33條設(shè)定了小額罰款，以打擊帶有保稅倉(cāng)儲(chǔ)行業(yè)特點(diǎn)的違法違規(guī)行為，進(jìn)一步提高海關(guān)執(zhí)法的威懾力。對(duì)于資格罰，考慮到國(guó)務(wù)院正在審議的《海關(guān)法行政處罰實(shí)施細(xì)則》的有關(guān)規(guī)定可以援引，所以不在《新規(guī)定》中體現(xiàn)。



 孫 群：海關(guān)總署加貿(mào)司副司長(zhǎng)



 周耀榮：海關(guān)總署加貿(mào)司保稅處



 注：本文節(jié)選自在《中國(guó)海關(guān)》雜志2004年第一期。