• 【發(fā)布單位】80901
• 【發(fā)布文號】--
• 【發(fā)布日期】1999-12-28
• 【生效日期】1999-12-28
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• 【文件來源】
• 【所屬類別】地方法規(guī)

上海市人大常委會貫徹落實依法治市工作綱要實施方案

上海市人大常委會貫徹落實依法治市工作綱要實施方案
 
（1999年12月28日上海市第十一屆人民代表大會
 常務委員會第十五次會議通過）
 中共上海市委根據(jù)黨的十五大精神和我國憲法的規(guī)定，制定了《上海市進一步推進依法治市工作綱要》。市人大及其常委會作為地方國家權力機關，在依法治市中肩負著重要的職責。市人大常委會要在市委的領導下，認真貫徹落實《上海市進一步推進依法治市工作綱要》，努力發(fā)揮地方國家權力機關在依法治市中的作用，堅持和完善人民代表大會制度，依法認真履行憲法和法律賦予的職責，更好地代表廣大人民群眾管理地方國家事務，推進依法治市、建設社會主義法治城市的進程，推進本市社會主義民主政治建設。為此，根據(jù)綱要的要求，制定市人大常委會貫徹落實依法治市工作綱要的實施方案。



 一、進一步加強地方立法工作，提高立法質量

 1、加強地方立法工作。制定地方性法規(guī)是憲法、法律賦予省級人大及其常委會的重要職權，是人民當家作主的重要體制。市人大常委會要圍繞經濟建設這個中心，著眼于實現(xiàn)上海跨世紀發(fā)展目標的需要，加強地方立法工作，提高立法質量。要按照本市五年立法規(guī)劃的安排，重點抓好深化國有企業(yè)改革和完善市場運行機制、促進科技進步和教育發(fā)展、完善社會保障和就業(yè)制度、強化城市管理、加強環(huán)境治理和資源保護、促進城市文明和社會進步等方面以及預算審查監(jiān)督等地方性法規(guī)的制定工作，逐步建立與國家法律體系相配套、與國際通行慣例相銜接、有效保障本市經濟和社會持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調發(fā)展的地方性法規(guī)框架。

 2、堅持黨對地方立法工作的領導。市人大常委會在立法中要圍繞市委確定的本市工作的全局，認真貫徹黨的路線、方針、政策，通過法定程序，把黨的主張變?yōu)閲乙庵荆咽形P于改革、發(fā)展的重大決策、成功經驗用法規(guī)形式固定下來，成為對全社會具有普遍約束力的行為規(guī)范。立法規(guī)劃要報送市委批準，年度立法計劃和立法工作中的重大問題要向市委請示報告，提請市委決策。

 3、努力發(fā)揮市人大及其常委會在地方立法中的主導作用。市人大常委會要以對黨對人民高度負責的精神，立足全局，根據(jù)本市改革、發(fā)展、穩(wěn)定的需要和可能，按照地方性法規(guī)立項標準，區(qū)別輕重緩急，統(tǒng)籌安排，提出切實可行的立法規(guī)劃和年度計劃，有計劃、有重點、有步驟地制定和修訂地方性法規(guī)。要加強對五年立法規(guī)劃和年度計劃實施工作的協(xié)調與督促。加強與政府的密切配合，提高法規(guī)起草質量。起草實施法律的地方性法規(guī)，要有針對性，突出地方特色，需要幾條就規(guī)定幾條，不貪大求全，少抄或不抄上位法。對涉及公民權利義務、規(guī)范政府行政行為和綜合性、全局性的一些重要法規(guī)，市人大有關專門委員會和常委會工作機構要積極主動組織起草。要進一步提高常委會審議法規(guī)草案的質量，努力增強立法的針對性和法規(guī)的可操作性。

 4、堅持社會主義法制的統(tǒng)一。市人大常委會要依照法定職權制定地方性法規(guī)，對于法律規(guī)定專屬全國人大及其常委會立法權限的內容，決不越權立法。堅持地方性法規(guī)不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸，注意保持地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)的銜接以及地方性法規(guī)之間的協(xié)調。

 5、堅持立法的公正性，切實維護國家整體利益和人民群眾的根本利益。市人大常委會在審議法規(guī)草案時，要堅持從全市大局和人民的根本利益出發(fā)，體現(xiàn)人民的共同意識，保障人民當家作主的權利，并以此作為立法工作的出發(fā)點和落腳點。在制定管理性法規(guī)時，要根據(jù)政府機構改革的精神，體制轉變政府職能、實行政企分開和精簡、效能、統(tǒng)一的原則，積極探索就某一方面的事務進行綜合立法，科學地規(guī)范行政行為。要注意公民權利與義務、國家機關權力與責任相平衡，保護公民、法人的合法權益，防止和克服部門利益傾向和地方保護主義，從嚴把握設置許可制度、前置審批和收費制度，防止和克服不適當?shù)財U大部門的權力和利益，防止設置不適當?shù)膶徟鷻唷⒃S可權、處罰權和收費權。

 6、堅持立法同本市改革和發(fā)展的重大決策相結合。在地方立法中，要正確把握立法與改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關系，既要抓緊立法工作，適時制定規(guī)范市場秩序、促進深化改革、浦東開發(fā)開放、城市管理和規(guī)范行政行為的法規(guī)，為改革、發(fā)展、穩(wěn)定提供必要的規(guī)范，又要為改革、發(fā)展的不斷推進留下余地；既要堅持改革的方向，又要保證各方面工作的順利進行；既要保持法規(guī)的相對穩(wěn)定性，又要隨著改革的深化適時修改不相適應的法規(guī)；既要加快立法步伐，又要選擇好法規(guī)出臺的時機，努力使本市的地方性法規(guī)與改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局相協(xié)調、相適應。

 7、發(fā)揚立法民主，堅持群眾路線。在立法過程中，要充分發(fā)揮市人大代表、區(qū)縣人大常委會和社會各方面的作用，廣泛聽取各種意見。要實行立法工作者、實際工作者和理論工作者相結合。要組織人民群眾參與地方立法活動，對關系到市民切身利益的重要法規(guī)草案，要按照常委會主任會議制訂的《關于地方性法規(guī)草案公開征求市民意見的暫行辦法》，在報紙上全文刊登，并采取在報紙、電臺、電視臺開辟專欄討論以及召開座談會或者舉行聽證會等方式廣泛聽取市民意見。要堅持立法公開，加強對常委會審議法規(guī)情況的宣傳報道工作，讓人民群眾全面了解立法的背景、過程、法規(guī)的主要內容和法規(guī)草案的審議情況，加深對法規(guī)內容的理解。

 8、加強法規(guī)草案審議前的準備工作。對政府部門起草的法規(guī)草案，有關委員會要提前介入，及時了解起草中的情況和問題。有關專門委員會要組織常委會組成人員對提請常委會審議的法規(guī)草案進行必要的調研，并認真做好對法規(guī)草案的初步審議工作，就立法的必要性、合法性、可行性、是否有條件提請常委會會議審議等問題向主任會議提出報告。主任會議經過討論認為法規(guī)草案有重大問題需要進一步研究或者協(xié)調的，可以要求提議案的機關作修改完善補充后，再提請常委會審議。

 9、改進和完善立法程序。除了內容比較簡單、各方面意見比較一致的法規(guī)草案或者修改條款較少的修正案外，常委會審議法規(guī)草案一般實行“二審三讀”制度，以保證常委會組成人員有充分的審議時間。審議重心要前移，要督促法規(guī)案的提案人如實介紹立法背景和涉及的有關情況、問題。加強一審，改進二審，充分做好二審后三讀表決前的修改等準備工作。要在實踐中不斷完善主任會議《關于改進和加強本市地方立法工作的幾點意見》和法規(guī)修正案提出和審議的程序，在總結立法工作經驗的基礎上，根據(jù)國家將要制定的立法法，對市人大常委會制定地方性法規(guī)程序的規(guī)定進行修改和完善。

 10、不斷提高審議質量和效率。常委會組成人員在審議法規(guī)草案前，要積極參與立法調研活動，認真審閱法規(guī)草案和有關材料；在審議時，要圍繞立法的必要性、合法性、可行性、公正性和立法技術的規(guī)范性等重點問題，深入進行討論和審議，必要時可以開展辯論。各委員會要為常委會組成人員審議法規(guī)草案提供必要條件，一審、二審和三讀表決前，應當將法規(guī)草案或者草案修改稿提前發(fā)給常委會組成人員審閱，以便于常委會組成人員做好審議準備，提高常委會審議法規(guī)草案的質量。

 11、進一步加強立法協(xié)調工作。對一些存在重大分歧意見的法規(guī)草案，可以召開主任辦公會議進行討論，由有關委員會介紹分歧意見和解決方案，經討論后，提出處理意見。要進一步理順立法工作機制，充分發(fā)揮專門委員會和常委會法制工作委員會在立法工作中各自的優(yōu)勢和作用，加強溝通，密切配合。

 12、加強法規(guī)的清理工作，堅持“立、改、廢”相結合。對不適應社會主義市場經濟發(fā)展和實際需要，與法律、行政法規(guī)不一致的法規(guī)，要及時進行修改或者廢止。各專門委員會和常委會法制工作委員會要按照職責分工，在政府部門的配合下，定期對現(xiàn)行地方性法規(guī)進行清理，并及時將需要修改或者廢止的法規(guī)列入立法計劃。

 13、重視法規(guī)解釋工作。加強法規(guī)解釋工作，是地方立法的一項重要工作。有關部門和單位提出對地方性法規(guī)有關問題的詢問，一般由常委會法制工作委員會會同相關的專門委員會和其他有關方面研究，提出意見，報常委會分管立法工作的領導同意后予以答復。涉及人事任免、選舉和代表工作方面的詢問，由常委會人事代表工作委員會提出意見，報常委會分管代表工作的領導同意后予以答復。需要由常委會作出立法解釋的，由法制工作委員會或人事代表工作委員會提請主任會議討論決定提交常委會審議通過。

 14、進一步加強立法研究。對地方立法如何既堅持法制統(tǒng)一，又從實際出發(fā)，體制地方特色；怎樣科學設定法律責任等立法工作中遇到的重要問題，要加強研究。要認真總結地方立法工作經驗，不斷完善立法技術規(guī)范，探索立法質量評估方法，提出法規(guī)質量標準，努力提高立法質量。

 15、加強立法工作班子的建設。要加強對現(xiàn)有立法工作人員的政治和業(yè)務培訓，定期舉辦法律知識講座，積極參與國際國內的立法交流活動，不斷提高立法干部隊伍的整體素質。同時，要注意引進吸收政治素質好、具有法律知識和實際工作經驗的人才，充實和加強立法工作班子，以培養(yǎng)和造就一支具有一定政治理論素質、法律素質和實際經驗的立法工作隊伍。



 二、進一步加強監(jiān)督工作，確保憲法和法律的有效實施

 16、積極行使人大及其常委會的監(jiān)督權。人大及其常委會對本級政府、法院、檢察院執(zhí)行法律法規(guī)和履行職責實施法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，是憲法和法律賦予的重要職權，也是貫徹依法治國基本方略、推進依法治市的一項重要工作。市人大常委會要增強監(jiān)督意識，把監(jiān)督工作放在與立法工作同等重要的位置。要緊緊圍繞市委和全市工作的大局，加大監(jiān)督力度。要進一步完善監(jiān)督程序，改進監(jiān)督方式，提高監(jiān)督實效。

 17、加強對法律、法規(guī)實施的監(jiān)督。常委會要改進執(zhí)法檢查方法，加大監(jiān)督力度，注重監(jiān)督實效。每年選擇兩至三個人民群眾反映強烈或者對推進當前本市改革、發(fā)展、穩(wěn)定有較大影響的法律、法規(guī)作為執(zhí)法檢查重點，組織執(zhí)法檢查組，深入進行調查和檢查，切實掌握法律、法規(guī)實施的真實情況，寫出執(zhí)法檢查報告，提請常委會會議審議。要重點監(jiān)督檢查執(zhí)法機關和部門嚴格執(zhí)法，切實做到有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。常委會對執(zhí)法工作提出的意見，要交有關國家機關和部門辦理并要求反饋整改情況，必要時組織督查或者跟蹤檢查。各專門委員會每年也要有重點地選擇若干法律、法規(guī)開展執(zhí)法檢查或者調研，寫出執(zhí)法檢查報告，向常委會會議或者主任會議報告。

 18、加強對政府機關依法行政情況的監(jiān)督。市人大常委會要加強對
行政處罰法、
行政訴訟法、
行政復議法和
國家賠償法實施情況的監(jiān)督檢查，定期聽取和審議市政府實行依法行政和推行行政執(zhí)法責任制情況的報告，督促和推進政府機關全面推行行政執(zhí)法責任制和評議考核制，嚴格依法行政，逐步實現(xiàn)政府機構、職能、編制法定化和行政程序、行政審批、行政收費、行政處罰、政府招標采購、政府投資行為、行政執(zhí)法責任和政府內部管理法定化。要督促市政府抓緊制定實施地方性法規(guī)的配套規(guī)章和其他規(guī)范性文件。

 19、加強對法院、檢察院工作的監(jiān)督，促進公正司法。市人大常委會要定期聽取和審議市人民法院、人民檢察院開展審判、檢察工作，依法辦案情況的報告，促進司法機關加強隊伍建設，建立和健全冤案、錯案責任追究制度，健全內部監(jiān)督機制，嚴格依法辦案。

 20、加強對審判、檢察工作中重大違法案件的監(jiān)督。市人大常委會要認真受理公民的申訴、控告和檢舉，依法對審判、檢察工作中的重大違法案件，認真進行監(jiān)督。對審判機關、檢察機關工作中存在的執(zhí)法不公、徇私枉法等問題，要督促“兩院”認真查處并依法糾正錯案。必要時，常委會可以提出監(jiān)督議案、組織特定問題調查委員會或者提出質詢案，依法實施監(jiān)督。

 21、加強對本市政府規(guī)章的備案審查監(jiān)督。市人大各專門委員會和常委會法制工作委員會要按照各自的職責，對報送市人大常委會備案的政府規(guī)章認真進行審查，提出意見。要從需要和實際出發(fā)，逐步建立規(guī)章備案審查的具體辦法和程序。同時，要根據(jù)市委的要求，加強對市政府規(guī)范性文件、“兩院”內部辦案規(guī)定是否違法的監(jiān)督。有關委員會發(fā)現(xiàn)有與法律法規(guī)相抵觸的，要向主任會議提出報告，由主任會議討論提出處理意見。

 22、加強對經濟工作的監(jiān)督和對計劃、預算的審查。要積極探索加強人大及其常委會對計劃、預算和決算監(jiān)督的機制和辦法，采取有效措施，改進審查工作，增強監(jiān)督實效。市人民代表大會審查計劃、預算，著重審查編制的指導思想、基本原則、關系國民經濟和社會發(fā)展的重大問題，以及本市科技、教育、改善生態(tài)環(huán)境等投入的增長比例等。要切實加強對計劃、預算執(zhí)行情況以及預算外資金使用情況的監(jiān)督，市人大財經委員會每季度了解、分析經濟運行狀況，常委會每半年監(jiān)督檢查計劃、預算執(zhí)行情況，及時提出意見、建議。常委會要監(jiān)督和支持審計部門依法行使審計職能，每年聽取和審議市審計部門對本級預算執(zhí)行和其他財政收支情況的審計結果報告，督促有關機關和部門嚴肅查處違反財經法紀的行為。

 23、開展對“一府兩院”的工作評議。堅持每年年中召開常委會擴大會議，組織市人大代表評議政府半年工作的制度。要認真總結代表評議政府半年工作的做法，不斷改進和完善評議方法，更好地把代表評議和常委會審議結合起來，提高評議的實效。要逐步開展對政府部門和“兩院”專項工作的評議，督促和支持“一府兩院”切實改進工作。

 24、認真聽取和審議“一府兩院”工作報告。要開好每年的市人民代表大會，認真聽取和審議“一府兩院”所作的工作報告，討論決定全市改革、發(fā)展大計，充分反映人民群眾的意見和要求。在人代會閉會期間，常委會要根據(jù)本市推進依法治市工作的需要，圍繞改革、發(fā)展、穩(wěn)定和人民群眾關心的問題，聽取和審議專題工作報告，提出意見和建議，促進“一府兩院”改進工作。常委會主任會議和專門委員會也可以根據(jù)需要，聽取專題工作匯報。常委會要進一步完善議事程序，提高審議質量。審議前有關專門委員會要圍繞審議議題深入調查研究，掌握實情，提出調研報告；審議時要有針對性地提出意見和建議，必要時常委會可以作出決議或者決定；審議后要加強對常委會決議和重要審議意見落實情況的督查，督促有關機關和部門認真抓好整改，并反饋整改情況。

 25、加強對人大及其常委會選舉或任命的干部的監(jiān)督。繼續(xù)抓好對人大常委會任命的干部的述職評議，對他們依法行政、落實執(zhí)法責任制、為民辦實事、勤政廉政等情況進行監(jiān)督。要不斷總結和改進述職評議做法，評議要廣泛聽取人大代表和社會各方面的意見，既肯定成績又指出存在的不足和問題，提出有針對性的整改意見，增強干部的公仆意識、國家意識和法制觀念。要探索述職評議和人大其他監(jiān)督方式相結合的途徑，形成有效的監(jiān)督機制。

 26、加強對代表議案和書面意見辦理工作的監(jiān)督。市人大常委會要加強對本市國家機關辦理代表議案的審議結果報告情況的督促檢查，切實把代表議案落到實處。要加強對代表書面意見處理情況的督查，促進有關部門改進工作。對人大代表反饋不滿意的書面意見處理結果，要督促有關部門認真重新處理并答復代表，暫無條件辦理的，要向代表作出說明。

 27、依法做好人大信訪工作。市人大常委會要做好人民群眾來信來訪接待工作，通過信訪渠道聯(lián)系群眾，了解社情民意，傾聽人民群眾對國家機關及其工作人員的意見和建議，維護公民的合法權益，發(fā)揮信訪工作在人大常委會行使監(jiān)督等職權中的作用。

 28、加強對法制宣傳教育工作的監(jiān)督。常委會和有關專門委員會要督促有關部門按照依法治市的要求，進一步采取措施，加強對社會主義民主法制的宣傳，深入開展全民普法教育工作，切實提高教育實效，增強廣大干部、群眾的法制觀念，提高公民的法律素質和文明水平。要督促各部門建立法制宣傳教育領導責任制，及時組織學習培訓，使各級干部和執(zhí)法人員掌握新頒布法律、法規(guī)的主要內容。要把領導干部是否具有較強的法制觀念和依法辦事的實績作為監(jiān)督國家機關工作人員的重要標準，努力促進全社會形成知法、守法、護法的濃厚氛圍。

 29、人大監(jiān)督要同其他監(jiān)督相結合。要探索人大監(jiān)督與黨的監(jiān)督民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督有機結合的方法和途徑，逐步形成監(jiān)督合力，建立健全監(jiān)督制約機制，增強監(jiān)督實效。常委會開展執(zhí)法檢查和工作評議時，可以設立并公布監(jiān)督專線電話，接受公民、法人和其他組織的投訴和檢舉，聽取群眾的意見和建議。常委會舉行會議時，可以選擇廣大人民群眾普遍關心的議題，邀請部分市民旁聽會議。人大監(jiān)督要與輿論監(jiān)督相結合，對違法行為特別是典型違法案例，要支持新聞單位予以曝光，并對查處和整改情況進行追蹤報道。



 三、認真行使憲法和法律賦予人大常委會的其他職權，積極推進依法治市進程

 30、依法認真行使本市重大事項決定權。常委會要圍繞市委的部署和本市中心工作，每年選擇確定若干涉及全局的重大事項，列入市人民代表大會或者常委會的議題，經過討論作出決議或者決定。要積極探索形成了解民情、反映民意、集中民智的決策機制，推進重大問題決策的民主化、科學化。市人大常委會對涉及全市改革、發(fā)展、穩(wěn)定和廣大人民群眾切身利益的重大事項及改革方案的討論，要廣泛聽取社會各方面特別是市人大代表和基層群眾的意見。要研究制定市人大及其常委會討論、決定本行政區(qū)域重大事項的若干規(guī)定，使人大及其常委會行使決定權逐步規(guī)范化、制度化。

 31、依法選舉、任免本市國家機關工作人員。人大及其常委會要堅持黨管干部原則，嚴格按照地方組織法的規(guī)定做好市政府組成人員和法院、檢察院工作人員的選舉任免工作。要不斷完善選舉任免的程序，增強人事任免工作的民主性和規(guī)范性，切實把能夠擔負起新世紀領導重任的優(yōu)秀干部選舉、任命為本市國家機關組成人員，為本市社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)提供可靠的組織保障。

 32、依法做好各級人大代表選舉工作。常委會要認真依照選舉法和地方組織法的規(guī)定，按照堅持黨的領導、充分發(fā)揚民主、嚴格依法辦事的原則，精心組織，做好本市的全國人大代表和市人大代表的選舉工作，指導區(qū)縣做好區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的選舉工作。要不斷完善選舉辦法，切實保障選舉人依法聯(lián)名推薦代表候選人的權利，堅持差額選舉制度，努力把政治素質好、具有管理地方國家事務能力的人士選為人大代表。

 33、充分發(fā)揮市人大代表在依法治市和參與管理地方國家事務中的重要作用。人大代表是人民代表大會的主體，充分發(fā)揮代表作用，是人大在工作中更好地體現(xiàn)人民的意志，更好地貫徹黨的主張的重要保證。市人大常委會要緊緊依靠代表開展各項工作，認真貫徹
代表法，按照
代表法的要求，進一步做好代表工作。在市人民代表大會期間要充分尊重代表行使管理國家事務的民主權利，發(fā)揮代表作為國家權力機關主體的作用。要進一步加強閉會期間的代表工作，經常聽取人大代表對依法治市工作和常委會工作的意見。堅持邀請人大代表列席常委會會議的制度，組織更多的代表參加立法、監(jiān)督、執(zhí)法檢查、評議和調研等工作，把代表活動與人大常委會審議議題結合起來，進一步發(fā)揮受聘擔任監(jiān)督員、督察員的代表在人大監(jiān)督工作中的整體作用。繼續(xù)辦好改革與市情講座等活動。認真執(zhí)行市人大常委會組成人員聯(lián)系代表的制度，逐步建立市人大代表聯(lián)系選舉單位等制度，進一步發(fā)揮人大“聯(lián)系群眾、反映民意、解決矛盾的主要民主渠道”的作用。

 34、積極推進基層民主建設。常委會要進一步加強與區(qū)、縣人大常委會的聯(lián)系，加強人大工作的交流和研討。要深入了解基層政權、基層群眾性自治組織的民主建設和企業(yè)民主管理情況，開展對
村民委員會組織法、居民委員會組織法、工會法等法律實施情況的檢查監(jiān)督，并根據(jù)法律規(guī)定和本市的實際情況，抓緊制定或者修訂相關的實施辦法。努力推進村民自治、居民自治和基層政權機關政務公開，督促糾正侵害公民權益和壓制民主的行為，推動基層民主的制度化、規(guī)范化建設，保障人民群眾行使
憲法賦予的民主權利。

 35、不斷探索實踐，認真總結經驗，使人大依法行使各項職能規(guī)范化、制度化。市人大常委會要按照黨中央和市委關于人大工作的指示和要求，積極探索開拓，認真總結經驗，逐步完善立法、監(jiān)督、討論決定重大事項，計劃預算審查、人事任免、述職評議、評議“一府兩院”工作、質詢等程序和辦法，使人大及其常委會工作制度化、規(guī)范化。

 36、加強人大常委會自身建設，更好地履行地方國家權力機關的職責。常委會組成人員要深入學習鄧小平民主法制思想和黨的十五大精神，學習憲法和法律，增強貫徹依法治國基本方略、推進依法治市的責任意識和工作主動性。要進一步發(fā)揮專門委員會的作用。要深入開展調查研究，做到知實情、講實話、求實效。人大及其常委會舉行會議要堅持民主集中制原則，充分發(fā)揚民主，暢所欲言，集思廣益，集體行使職權，不斷提高議事的質量和效率。要自覺地把人大常委會的工作置于人大代表和人民群眾的監(jiān)督之下。要切實加強人大常委會機關的建設，更好地發(fā)揮常委會工作機構的參謀、助手作用。