• 【發(fā)布單位】81402
• 【發(fā)布文號(hào)】贛府廳發(fā)[1994]43號(hào)
• 【發(fā)布日期】1994-11-08
• 【生效日期】1994-11-08
• 【失效日期】--
• 【文件來源】
• 【所屬類別】地方法規(guī)

江西省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省審計(jì)廳關(guān)于 全省部分市縣國有土地使用權(quán)有償使用 收入情況審計(jì)報(bào)告的通知

江西省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省審計(jì)廳關(guān)于
 全省部分市縣國有土地使用權(quán)有償使用
 收入情況審計(jì)報(bào)告的通知
 
（贛府廳發(fā)〔1994〕43號(hào)1994年11月8日）
 省政府同意省審計(jì)廳《關(guān)于全省部分市縣國有土地使用權(quán)有償使用收入情況的審計(jì)報(bào)告》。現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請(qǐng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

 各地、各部門要認(rèn)真對(duì)照檢查本地、本部門出現(xiàn)的問題并及時(shí)予以解決，確保國有土地有償使用收入及時(shí)足額征收入庫和納入財(cái)政預(yù)算管理。



 關(guān)于全省部分市縣國有土地使用權(quán)

 有償使用收入情況的審計(jì)報(bào)告



省人民政府：

 為了進(jìn)一步加強(qiáng)我省國有土地使用權(quán)有償使用收入的征收管理，我廳今年組織了全省11個(gè)地（市）的51個(gè)縣（市、區(qū)）對(duì)1992年、1993年兩年間國有土地使用權(quán)有償使用收入的征收管理情況進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)，并就國有土地的審批、征用及使用權(quán)出讓合同的執(zhí)行情況進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查，現(xiàn)將這次審計(jì)情況報(bào)告如下：



 一、概況

 這次全省共審計(jì)有關(guān)土地管理部門、房地產(chǎn)開發(fā)部門及國有土地使用單位145家，其中：土地管理部門51家、房地產(chǎn)開發(fā)部門31家，其他用地單位63家。

 通過這次審計(jì)與調(diào)查，我們認(rèn)為：我省國有土地使用權(quán)有償使用制度的改革，自1990年5月19日《
中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》頒布實(shí)施以來，在各級(jí)政府的重視下，土地管理部門努力探索，已經(jīng)取得了較為可喜的成績(jī)。

 （一）大力宣傳了土地法規(guī)和土地制度改革的意義，轉(zhuǎn)變了人們對(duì)土地的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。長期以來，存在人們頭腦里根深蒂固的是土地是老祖宗留下的基業(yè)，誰擁有土地的使用權(quán)也就擁有其所有權(quán)；土地的使用是無償?shù)?、無期限的、不流動(dòng)的；國有土地的使用只能由行政劃撥方式取得等等。通過近年來土地法規(guī)的宣傳和土地有償使用制度的推行，人們普遍認(rèn)識(shí)到國有土地是國家的資產(chǎn)，其所有權(quán)在國家，土地的使用權(quán)應(yīng)是有償、有期限、可以流動(dòng)的，土地的使用權(quán)還可以通過出讓、轉(zhuǎn)讓等方式獲取。新的觀念、新的認(rèn)識(shí)取代了陳舊落后的觀念，進(jìn)而有利于土地有償使用制度向改革深層推進(jìn)。

 （二）出臺(tái)了一批配合土地制度改革的法規(guī)制度，奠定了深化土地有償使用制度改革的基礎(chǔ)。各地在進(jìn)行國有土地使用權(quán)有償使用制度改革的同時(shí)，積極探索，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，制定了一些相關(guān)的管理措施和辦法，并根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)和政策，陸續(xù)制定了相應(yīng)的、符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的規(guī)章、制度等，有效地保證了土地使用制度改革的實(shí)施。1993年5月17日省人民政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)江西省國有土地使用權(quán)有償使用有關(guān)實(shí)施細(xì)則的通知》（贛府廳發(fā)〔1993〕16號(hào)）；1993年12月18日經(jīng)省人大常委會(huì)第八屆六次會(huì)議批準(zhǔn)通過了《南昌市城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行辦法》，并于1994年1月1日起在南昌市范圍內(nèi)全面實(shí)行國有土地使用權(quán)有償使用制度，從而以法律的形式確立了南昌市國有土地有償使用制度的實(shí)施。

 （三）增加了財(cái)政收入，推動(dòng)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城鎮(zhèn)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。根據(jù)國務(wù)院及財(cái)政部的有關(guān)規(guī)定，國有土地使用權(quán)有償使用收入列為財(cái)政預(yù)算收入，其支出主要用于城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)。因此，我省國有土地使用權(quán)有償使用工作的開展，為財(cái)政收入開辟了一個(gè)新的來源，也為城鎮(zhèn)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展注入了新的生機(jī)，加快了全省城鄉(xiāng)建設(shè)的發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1992、1993年兩年，51個(gè)縣（市、區(qū)）的土地管理部門已收到國有土地使用權(quán)有償使用收入4289．6萬元。尚有應(yīng)收未收金額7962．7萬元。



 二、存在的主要問題

 （一）我省國有土地有償使用制度改革起步晚，發(fā)展慢且不平衡。自1990年5月19日國務(wù)院發(fā)布《
中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》以來，至1993年底仍有一些市、縣（區(qū)）未開展這項(xiàng)工作。某市區(qū)范圍內(nèi)僅辦理國有土地使用權(quán)有償出讓7宗，出讓面積96．359畝，而同期行政劃撥土地222宗，面積2083．95畝，出讓面積所占比例僅為4．4％。某市截止1994年7月尚未辦理國有土地使用權(quán)有償出讓轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)，而該市1992、1993年兩年新征土地3810畝，全部屬行政劃撥。

 （二）國有土地使用權(quán)有償使用收益流失嚴(yán)重。

 1．土地市場(chǎng)發(fā)育不健全、不規(guī)范，導(dǎo)致國有土地資源的流失。近幾年，雖然有部分國有土地使用權(quán)是通過出讓、轉(zhuǎn)讓方式取得的，但絕大部分仍然是通過計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的行政劃撥方式撥給。土地資源不能完全實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)配置調(diào)節(jié)，嚴(yán)重阻礙了土地市場(chǎng)的健康發(fā)展，導(dǎo)致了國有土地資源價(jià)值不能體現(xiàn)，國有土地資源流失到土地使用者手中。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1992、1993年兩年51個(gè)縣（市、區(qū)）共新征用土地面積30772．9畝，而通過行政劃撥的土地面積26394．9畝，所占的比例為82．7％，有償出讓、轉(zhuǎn)讓土地面積5506．9畝，所占比例為17．3％。按現(xiàn)在已出讓、轉(zhuǎn)讓的土地面積5506．9畝和應(yīng)收的土地出讓金1．23億元（已剔除開發(fā)成本等）計(jì)，平均每畝應(yīng)收出讓金為2．225萬元，匡算行政劃撥的26394．9畝國有土地，有5．9億元的出讓收益不能實(shí)現(xiàn)。

 2．土地價(jià)格體系扭曲，導(dǎo)致國有土地有償使用收益的流失。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和對(duì)外開放的進(jìn)一步擴(kuò)大，土地市場(chǎng)逐漸形成，國有土地使用權(quán)的有償出讓、轉(zhuǎn)讓逐漸增多，但目前出讓、轉(zhuǎn)讓的方式還僅局限于協(xié)議出讓、轉(zhuǎn)讓方式上，還未能通過有利于反映土地價(jià)格的招標(biāo)、拍賣方式進(jìn)行出讓、轉(zhuǎn)讓，由于缺乏科學(xué)的評(píng)估基價(jià)，土地的價(jià)格尚不能規(guī)范統(tǒng)一，導(dǎo)致土地協(xié)議定價(jià)的隨意性大，價(jià)格紊亂，形成土地出讓價(jià)格的懸殊差異。某市區(qū)國有土地使用權(quán)出讓均為協(xié)議交易，但價(jià)格卻相差很大，高的每畝182．38萬元，低的每畝16．9萬元（均為合同價(jià)）。某市為吸引投資不惜低價(jià)出讓、轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)，甚至只收取少量出讓業(yè)務(wù)費(fèi)，而不收出讓金，致使該市城區(qū)的國有土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓處于只辦出讓、轉(zhuǎn)讓手續(xù)，而不收出讓金的境地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省11個(gè)地市國有土地使用權(quán)出讓按應(yīng)收出讓金，除去開發(fā)成本，平均每畝收入為0．2萬元至5．09萬元不等。若能采取措施規(guī)范出讓價(jià)格體系，提高出讓金價(jià)格，則按51個(gè)縣（市、區(qū)）現(xiàn)有出讓國有土地使用權(quán)5506．9畝匡算，平均每畝出讓價(jià)格每增加1萬元就有5500多萬元的收益。

 3．土地隱形市場(chǎng)的存在，導(dǎo)致國有土地資產(chǎn)的流失。隨著近年來土地市場(chǎng)的出現(xiàn)，而管理工作跟不上，土地的私下交易現(xiàn)象也隨之而起。一些國有土地使用單位把行政劃撥取得的國有土地使用權(quán)作為自有資產(chǎn)，避開法律約束，未經(jīng)土地管理部門批準(zhǔn)，不按規(guī)定辦理手續(xù)，私訂協(xié)議，擅自將土地使用權(quán)有償出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、作價(jià)入股和投資，將所得收益全部據(jù)為己有。某市某區(qū)房管局未經(jīng)市土地管理部門審批和辦理手續(xù)，與某經(jīng)濟(jì)發(fā)展公司簽訂合同轉(zhuǎn)讓土地878．1平方米，獲利160萬元；某公司以2070平方米土地與某房地產(chǎn)公司聯(lián)合開發(fā)換取商品房、小汽車等；某企業(yè)將廠區(qū)內(nèi)一宗2400平方米的土地提供給某房地產(chǎn)公司，換住宅7100平方米。

 （三）國有土地使用權(quán)有償使用收入征收工作力度不夠，管理工作薄弱，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。

 1．征收管理部門征收不力，國有土地有償使用收入拖欠嚴(yán)重。按規(guī)定：土地出讓金由土地管理部門代收代繳，土地收益金由房地產(chǎn)管理部門代收代繳，并均可從其代收的金額中提取2％的業(yè)務(wù)費(fèi)留用，其余都必須繳交財(cái)政部門作財(cái)政預(yù)算收入。但在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，由于征管工作缺乏應(yīng)有的力度，造成一些土地受讓單位一旦辦理完土地出讓、轉(zhuǎn)讓手續(xù)后，使用權(quán)在手，則應(yīng)交的出讓金或收益金能拖則拖，能欠則欠，甚至找出理由要求減免；還有個(gè)別地方的征收管理部門不履行應(yīng)有的職責(zé)，只辦理出讓、轉(zhuǎn)讓手續(xù)和收取業(yè)務(wù)費(fèi)，而不收取出讓收入。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，51個(gè)縣（市、區(qū)）共應(yīng)收有償收入為12254萬元，已收4291萬元，占應(yīng)收的35％，應(yīng)收未收7963萬元，占應(yīng)收的65％，應(yīng)收未收中拖欠收入1009萬元，越權(quán)減免收入6147萬元，緩征、漏征807萬元。

 2．征收部門已收的國有土地有償使用收入不及時(shí)上繳財(cái)政，造成大量收入“體外循環(huán)”。按規(guī)定代征收部門應(yīng)將所征收的國有土地有償使用收入在次月5日上繳財(cái)政部門作財(cái)政預(yù)算固定收入。但審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，有相當(dāng)一部分收入長期滯留在代征收部門，未能及時(shí)上繳財(cái)政實(shí)行預(yù)算管理；甚至一些地方的財(cái)政部門違反規(guī)定，擅自要求代征部門將土地有償使用收入作預(yù)算外收入管理，部分款作為財(cái)政專戶儲(chǔ)存，代收部門也就認(rèn)為這樣就是上繳了財(cái)政。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，51個(gè)縣（市、區(qū)）1992、1993年兩年實(shí)際只上繳各級(jí)財(cái)政國有土地有償使用收入946．93萬元，占已代收金額的22％，其余滯留在代征收部門。

 3．主管部門截留、挪用土地有償使用收入等違紀(jì)現(xiàn)象較為普遍。這次審計(jì)共查出違紀(jì)金額732．69萬元，其中截留、挪用國有土地使用權(quán)有償使用收入458．1萬元。某市區(qū)土管局從代征收的出讓金中挪用37．84萬元，用于購買小汽車、彩電及建造房屋等；某市土管局挪用土地出讓金48．48萬元，用于該局建辦公樓和宿舍。

 產(chǎn)生上述問題的原因是多方面的。首先，國有土地使用權(quán)有償使用制度是土地管理制度改革的一項(xiàng)新舉措，一些具體制度與管理措施也有一個(gè)不斷發(fā)展與完善的過程；人們對(duì)它的認(rèn)識(shí)也有一個(gè)不斷深化的過程；其次，有關(guān)部門對(duì)國有土地有償使用收入的征、管、用缺乏有效的檢查監(jiān)督，一些違紀(jì)違規(guī)問題得不到及時(shí)有效的處理。



 三、幾點(diǎn)建議

 （一）要大力推進(jìn)土地使用制度改革，進(jìn)一步完善各項(xiàng)規(guī)章制度，把土地制度改革納入法制化、規(guī)范化的軌道。土地制度改革是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，以土地市場(chǎng)為核心的房地產(chǎn)市場(chǎng)的建設(shè)是當(dāng)前市場(chǎng)體系建設(shè)的重點(diǎn)之一，因此，各級(jí)政府及有關(guān)部門要對(duì)這項(xiàng)工作予以高度重視，要加強(qiáng)管理，加快土地市場(chǎng)體系的建設(shè)；要不斷擴(kuò)大國有土地有償出讓的范圍，嚴(yán)格控制行政劃撥土地；要研究解決改革進(jìn)程中出現(xiàn)的新情況、新問題，制定和完善相應(yīng)的規(guī)章制度，確保土地使用制度改革的深入、健康發(fā)展。

 （二）要強(qiáng)化國有土地使用權(quán)有償使用收入的征收工作。有關(guān)部門要進(jìn)一步加強(qiáng)國有土地有償使用工作的管理，完善征收管理工作中的各項(xiàng)措施和辦法，加大對(duì)國有土地有償使用收入的征收力度，嚴(yán)格按規(guī)定辦理國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)，不得為沒有繳納土地出讓金和收益金的土地使用者辦理土地使用權(quán)證書或土地交易手續(xù)；要清理整頓土地隱形市場(chǎng)，制止土地非法交易，確保國家土地收益不流失。

 （三）要加強(qiáng)土地估價(jià)和地價(jià)管理工作。各級(jí)要盡快成立土地評(píng)估機(jī)構(gòu)，盡快開展國有成立土地評(píng)估機(jī)構(gòu)，盡快開展國有土地分等定級(jí)和土地評(píng)估工作，建立基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估制度，為土地有償出讓提供標(biāo)準(zhǔn)基價(jià)；要加強(qiáng)地價(jià)的監(jiān)督和調(diào)控、規(guī)范地價(jià)評(píng)估行為，保障土地使用權(quán)交易的公平性，維護(hù)國家利益。

 （四）要加強(qiáng)對(duì)國有土地使用權(quán)有償使用收入的管理。各有關(guān)部門要堅(jiān)決執(zhí)行國家有關(guān)規(guī)定，將國有土地使用權(quán)有償使用收入納入預(yù)算管理，實(shí)行收支兩條線核算。代征部門應(yīng)按規(guī)定及時(shí)將收到的出讓金或收益金全部上繳財(cái)政；財(cái)政部門應(yīng)將收到的資金作預(yù)算固定收入，不得列作預(yù)算外收入，更不得委托非財(cái)政部門“暫收暫付”。

 （五）要加強(qiáng)對(duì)國有土地有償使用收入的征收、管理、使用情況進(jìn)行檢查、監(jiān)督。土地管理、財(cái)政、審計(jì)等部門應(yīng)定期對(duì)國有土地有償使用收入的征收、管理、使用情況進(jìn)行檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決存在的問題，制止截留、挪用行為的發(fā)生，保障我省國有土地有償使用制度改革真正走向規(guī)范化、法制化軌道。

 以上報(bào)告如無不妥，請(qǐng)批轉(zhuǎn)各地、各部門執(zhí)行。



 省審計(jì)廳

 一九九四年十月六日