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好律師> 法律法規(guī)庫> 立法追蹤> -地方雷人法規(guī)僵尸條文頻現(xiàn) “拍腦袋”立法致執(zhí)行難-
  • 【發(fā)布單位】作者:毛一竹 姚玉潔 盧國強 韓振
  • 【發(fā)布文號】--
  • 【發(fā)布日期】2013-09-16 09:50:35
  • 【生效日期】--
  • 【失效日期】--
  • 【文件來源】來源:《瞭望》新聞周刊
  • 【所屬類別】立法追蹤

-地方雷人法規(guī)僵尸條文頻現(xiàn) “拍腦袋”立法致執(zhí)行難-

“雷人法規(guī)”、“僵尸條文”頻現(xiàn),“拍腦袋”立法導致執(zhí)行“難上難”


便器外便溺罰款100元、公廁蒼蠅數(shù)不得多于2只……近期,一批地方性法規(guī)規(guī)章因缺乏可操作性甚至“雷人怪誕”,引發(fā)公眾關(guān)注。

《瞭望》新聞周刊記者采訪發(fā)現(xiàn),由于立法論證不充分、執(zhí)法監(jiān)督不嚴格、市民法律意識不足等原因,一些地方性法規(guī)、規(guī)章在現(xiàn)實中難以執(zhí)行,甚至成為有名無實的“僵尸條文”,不僅未能實現(xiàn)惠及民生、服務百姓的初衷,也造成了立法資源的浪費,更傷害了法律的嚴肅性和立法尊嚴。

“拍腦袋”立法

9月1日起施行的《深圳市公共廁所管理辦法》規(guī)定,對“在便器外便溺”等不文明使用公共廁所的行為處以100元罰款。這一被網(wǎng)友戲稱為“尿歪罰款”的規(guī)定,因其不可操作引發(fā)了網(wǎng)友各種調(diào)侃諷刺——“該在便池裝電子監(jiān)視器取證,還是取號方便、對號查驗?”“是不是要再招一批公務員專門監(jiān)管處罰公廁‘尿歪’?”

實際上,這類“注定無法施行”的“空頭規(guī)定”并非個案。2012年,北京市出臺《北京市主要行業(yè)公廁管理服務工作標準》,要求公共廁所蒼蠅數(shù)不得多于2只,遭到公眾的批評。

近年,北京還出臺過購買刀具“實名制”規(guī)定,要求購買刀具需要登記身份信息,引起爭議。今年7月22日,北京市西城區(qū)馬連道家樂福超市發(fā)生一起持刀傷人事件,造成一死三傷,有關(guān)部門事后要求超市禁止出售刀具,招致質(zhì)疑。

除了“雷人”,一些地方性法規(guī)、規(guī)章在實踐中礙于執(zhí)行力度不夠,處罰往往流于形式,變成了形同虛設的“僵尸條文”。近期,廣州市法學會對近年來廣州市頒布的地方性法規(guī)的落實情況進行了調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn),備受爭議的《廣州市控制吸煙條例》從2010年9月1日起正式施行以來,15個管理部門只開出19張罰單。而廣州市城管委12319投訴服務專線一年內(nèi)接到的控煙投訴就有1000多宗。

一些多年前出臺的地方性法規(guī),由于只頒布不執(zhí)行、只印發(fā)不宣傳,已逐漸被人遺忘。出租車司機可拒載醉酒者和精神病患者,公共汽車、電車車內(nèi)溫度高于26攝氏度時必須開啟空調(diào)設施降低溫度等,因未開足通道而造成其他通道車輛堵塞的公路收費站,應當免費放行并開足通道……許多市民和司機表示,對這些法規(guī)條文聞所未聞。

受訪專家認為,一些地方把法律當作工具和政績,在立項之初就沒有進行充分論證,僅因為領(lǐng)導意志、社會影響、完成指標就匆忙立法,沒有充分考慮執(zhí)行問題,結(jié)果導致立法項目出臺后無人響應,執(zhí)法機關(guān)難于執(zhí)行,有的規(guī)定甚至成為公眾“笑料”。

執(zhí)法“成本高”導致“落地難”

本刊記者采訪發(fā)現(xiàn),除了立法與執(zhí)法的“脫節(jié)”,執(zhí)法成本高、執(zhí)法力量不足、多頭執(zhí)法等原因,也使得一些法規(guī)“落地難”。

首先是處罰成本高、執(zhí)法成本大。今年5月,北京市交管部門按照公安部統(tǒng)一部署,開展對行人、非機動車“中國式過馬路”交通違法行為的集中整治。但幾個月過去,亂穿馬路等現(xiàn)象又有所抬頭,交管部門的整治力度比幾個月前也有所降低。

北京朝陽交通支隊民警曹佳君說:“處罰一起機動車違法,幾分鐘就可以,但處罰一起行人違法,平均要半個小時,往往是民警這邊處罰著,那邊繼續(xù)闖紅燈。有說沒看到紅燈的,有說在老家都這么走的,還有的張嘴就罵,讓民警‘有本事管管別堵車’”。

其次是執(zhí)法隊伍嚴重不足。許多城市都出臺了養(yǎng)犬的相關(guān)管理規(guī)定,但在執(zhí)行中遭遇難題。北京某位一線民警告訴記者,例如相關(guān)規(guī)定要求犬主及時處理犬的排泄物,否則要處以罰款?!暗蟛糠秩鳑]有這個意識,社區(qū)里犬的排泄物隨處可見。對于這種行為,很難‘抓現(xiàn)行’,沒有犬主會承認自己的犬隨地便溺接受罰款?!?

根據(jù)2009年7月1日起施行的《廣州市養(yǎng)犬管理條例》,公安機關(guān)對違規(guī)養(yǎng)犬人的處罰程序如下:把違規(guī)養(yǎng)犬人和犬只帶回派出所、做筆錄和取證、舉行聽證、申請法院強制執(zhí)行……一套程序走下來至少兩周,出動十幾個民警。而一般情況下,每個社區(qū)只有1~3名民警,要負責轄區(qū)聯(lián)防隊伍管理,處理居民求助和所有突發(fā)治安事件,根本顧不上違法養(yǎng)犬這樣的“小事”。

此外,一些法律法規(guī)因涉及多頭管理、聯(lián)合執(zhí)法,在實踐中導致落地難。全國人大代表、廣東國鼎律師事務所律師朱列玉舉例說,廣州市控煙條例涉及的管理部門多達15個。不同場所的控煙由不同部門管理,商場由工商部門管理,餐飲場所由食品藥品部門管,文化娛樂場所由文化部門管,但一個龐大綜合商城中有餐館、商店、文娛場所,還有封閉的公共空間。旅館控煙由旅游部門管理,許多旅館同時又經(jīng)營餐飲,管理主體太多,有時重疊有時空白,最終成了“誰都管、誰都不管”的局面。

此外,規(guī)定模糊、先天不足、缺乏配套制度,也導致了地方法規(guī)執(zhí)行難。2007年施行的《重慶市高溫天氣勞動保護辦法》規(guī)定,用人單位經(jīng)采取降溫措施不能使工作場所溫度低于37℃的,應當停止工作。同時又規(guī)定,勞動者在37℃以上(包括37℃)的高溫天氣下工作,用人單位除向勞動者全額支付工資外,還應根據(jù)高溫天氣程度,向勞動者發(fā)放每天5至20元不等的高溫補貼。

全國人大代表、律師陳舒認為:“‘高溫法’的規(guī)定多處含糊不清,沒配套措施很難實現(xiàn)。比如,相關(guān)規(guī)定有沒有寫入勞動合同,延誤工期怎么算,高溫補貼怎樣發(fā),都需要具體可操作的支撐?!?

“一些地方法規(guī)就是領(lǐng)導‘拍腦袋’的決定,然后就束之高閣,從來不用?!比珖f(xié)委員、律師朱征夫說,這樣的法規(guī)會給市民造成一種錯覺,認為沒必要遵守。就像在馬路上開車,有電子眼的地方多數(shù)人都會規(guī)規(guī)矩矩,監(jiān)控不到的地方就變成了“野馬”。

避免浪費立法資源

陳舒認為,控煙條例、養(yǎng)犬條例、“常回家看看”等都屬于倡導性的法律法規(guī),為利益受損的權(quán)利人提高了法律保障。比如“?;丶铱纯础卑褜先说摹熬褓狆B(yǎng)”納入到立法中來,實際上是一種進步。雖然不見得能夠馬上“落地”,但隨著后續(xù)法律法規(guī)的出臺和公共服務的提升,都有望實現(xiàn),只是需要一個循序漸進的過程。對于這些法律法規(guī),公眾的著眼點不應只落在執(zhí)行上,而是要看到,它們給一部分人提供了主張自己權(quán)利的空間和依據(jù)。

一些地方法規(guī)執(zhí)行難的問題已經(jīng)引起了相關(guān)部門的注意。近日,廣東省人大常委會針對立法論證、立法公開、立法聽證和立法咨詢專家、立法評估等方面出臺五項工作規(guī)定。根據(jù)規(guī)定,以往的立項前論證將擴展為立法全過程論證。立法規(guī)劃將面向群眾公開,形式包括網(wǎng)絡公開、公民旁聽、問卷調(diào)查、網(wǎng)上民意調(diào)查和委托社會組織、專家學者或企業(yè)征求各方意見。

受訪專家認為,地方要摒棄過往“快比慢好”、“全比缺好”、“多比少好”的立法觀念,立法前進行充分細致的調(diào)研,客觀評估法規(guī)制定的必要性和可行性,避免實施效果不好,浪費立法資源。同時,地方立法機關(guān)要把科學立法與民主立法相結(jié)合,讓更多群眾參與其中,充分反映社會不同群體的需求。

一些人大代表反映,有些項目因為種種原因難以在上半年如期上報,只能下半年扎堆上會,從而出現(xiàn)了人大常委會審議法規(guī)上半年“等米下鍋”,下半年集中“打老虎”的非正常現(xiàn)象,草案“扎堆”難以保證每部法規(guī)的質(zhì)量。

對此,朱列玉建議,地方人大在立法時必須嚴把“入門關(guān)”,做到立法過程透明化,積極聽取群眾意見。地方立法應注重制度條文設計的可操作性,對一些指導性條款予以細化。立法上應明確建立責任制度及獎懲制度,運行后及時開展立法評估,對實際操作中的問題進行及時修正,避免法律喪失權(quán)威性。

鑒于目前政府法制機構(gòu)進行監(jiān)督檢查的方式局限于聽匯報、看資料、看現(xiàn)場、綜合評議等,對行政執(zhí)法的監(jiān)督力度欠缺。專家建議,強化執(zhí)法監(jiān)督,引入第三方評價和意見,變“附屬監(jiān)督”為獨立監(jiān)督,增強監(jiān)督的公信力和威懾力。

此外,還需加強普法宣傳,增強公民法律意識。專家提出,法律法規(guī)與民眾利益息息相關(guān),相關(guān)部門應加強普法宣傳,培養(yǎng)市民崇尚法律、敬畏法律的意識,開展市民與執(zhí)法部門的互動,宣傳道德法規(guī)的精神,在中小學教材中增設法律教育的內(nèi)容。
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