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• 【發(fā)布日期】2009-11-27 14:53:08
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• 【所屬類別】立法追蹤

-全國人大法律委員會官員就駐外外交人員法答問-

十一屆全國人大常委會上個月通過的駐外外交人員法是中國第一部外交人員法，全國人大法律委員會副主任委員喬曉陽近日就駐外外交人員法接受媒體訪問，詳細(xì)闡述了這部法律出臺的意義，起草過程，主要內(nèi)容等。



 以下是外交部網(wǎng)站公布的答問全文：



 一、十一屆全國人大常委會上個月通過的駐外外交人員法是我國第一部外交人員法。請您簡要介紹一下這部法律出臺的重要意義？



 相信每一個中國人都能感受到，隨著全球化的深入發(fā)展和我國改革開放事業(yè)的全面推進(jìn)，當(dāng)代中國同世界的關(guān)系發(fā)生了歷史性變化，中國的前途命運日益緊密地同世界的前途命運聯(lián)系在一起。在這樣一個大背景下，外交工作與國家和廣大人民群眾的利益更加緊密地結(jié)合在一起，在黨和國家工作全局中的地位和作用更加突出。新的形勢和任務(wù)對駐外外交機(jī)構(gòu)的工作質(zhì)量和駐外外交人員的整體素質(zhì)都提出了更高要求。



 如你所說，駐外外交人員法是建國60年來首部針對駐外外交人員的專門立法。但這并不意味著駐外外交人員的管理一直無法可依。事實上，我國于1993年出臺了《國家公務(wù)員暫行條例》，2005年又出臺了公務(wù)員法，將駐外外交人員納入調(diào)整范圍。但國內(nèi)外的實踐表明，外交工作的特殊性和駐外環(huán)境的特殊性都決定了駐外外交人員在職責(zé)條件、義務(wù)權(quán)利、管理保障等方面不同于國內(nèi)公務(wù)員，確實需要制定一部單獨的法律。



 我想強(qiáng)調(diào)的是，這部法律并不僅僅是一部規(guī)范某一特殊公務(wù)員群體日常管理的法律，其立法依據(jù)首先來自憲法，涉及到如何落實憲法規(guī)定的外交人員銜級制度和我國外交人員管理體制的一些深層次問題。



 因此，法律的出臺既是落實憲法要求，進(jìn)一步完善中國特色社會主義法律體系的重要內(nèi)容，也是提高駐外外交人員管理科學(xué)化、規(guī)范化、制度化水平，建設(shè)高素質(zhì)駐外外交人員隊伍的戰(zhàn)略舉措，必將對外交事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。這部法律能夠在新中國成立60周年之際出臺，更具有特別的歷史意義。



 二、請您簡要介紹一下這部法律的起草過程。



 2002年，外交部就會同有關(guān)部門開始籌備起草這部法律，開展了大量基礎(chǔ)性調(diào)研，并草擬了法律草案初稿。公務(wù)員法實施后，全國人大有關(guān)部門和國務(wù)院法制主管部門對外交人員立法的必要性、立法形式、法律框架和主要內(nèi)容等進(jìn)行了深入論證。2008年，外交人員立法列入十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃中的一檔項目。2009年5月，國務(wù)院提請全國人大常委會審議《駐外外交人員法(草案)》。6月，十一屆全國人大常委會第九次會議首次對法律草案進(jìn)行了審議。10月，常委會第十一次會議再次審議并表決通過了本法。



 駐外外交人員法的立法過程比較順暢，立法質(zhì)量也比較高，概況起來有幾個原因：



 一是草案基礎(chǔ)比較好。我國外交隊伍的工作實踐，非常豐富，管理方面的規(guī)章制度經(jīng)過60年的積累，也比較健全。法律草案某種意義上就是實踐理論化和制度法律化的成果，可謂順理成章，水到渠成。



 二是充分發(fā)揚了民主。盡管各方面一致認(rèn)同立法的必要性，普遍贊同草案的體例、框架和內(nèi)容，但參與立法的各部門在立法的不同階段，廣泛征求和充分聽取了各部門、地方、專家學(xué)者、社會公眾和一線外交人員的意見，盡可能地吸納合理化意見建議，從而保證了立法的質(zhì)量。



 三是，常委會委員審議法律草案的過程中，常委會委員一致認(rèn)為，駐外外交人員隊伍是一支忠于黨、忠于祖國、忠于人民，經(jīng)得起各種風(fēng)浪考驗的過硬隊伍，為我國外交工作的大發(fā)展、大飛躍做出了重要貢獻(xiàn)，功不可沒。通過這部法，也是對所有曾經(jīng)為新中國外交事業(yè)默默奉獻(xiàn)的人，對所有正在為我國新時期外交工作頑強(qiáng)奮戰(zhàn)的同志們所作出業(yè)績的充分肯定。



 三、起草制定駐外外交人員法的主要工作思路是什么？



 立法實際上是一個追本溯源、正本清源，尋找事物內(nèi)在規(guī)律的過程。一部法律的立法質(zhì)量好，是法律的內(nèi)容準(zhǔn)確地反映了客觀事物的本來面目和發(fā)展規(guī)律。同時，立法代表一個國家的對外形象。特別是像駐外外交人員法這一類的法律，國內(nèi)外都普遍關(guān)注。因此立法要講法治、講程序、講規(guī)矩，展現(xiàn)我國社會主義民主法制建設(shè)的成就。



 駐外外交人員法的基本定位可以概括為三點：第一是體現(xiàn)中國特色和時代特征，第二是符合我國的基本國情，第三是與國際法和國際慣例接軌。



 為實現(xiàn)這個目標(biāo)，我們既要“總結(jié)過去”，又要“前瞻今后”，還要“借鑒國際”。就是要通過對建國以來我國外交體制和駐外外交人員管理制度相關(guān)歷史文獻(xiàn)的系統(tǒng)梳理，理清發(fā)展脈絡(luò)，總結(jié)成功經(jīng)驗。就是要根據(jù)客觀形勢的變化，著眼于外交工作和這支隊伍的長遠(yuǎn)發(fā)展，創(chuàng)新駐外外交人員的管理和保障機(jī)制和手段，為今后的改革和發(fā)展預(yù)留空間。還要與國際公約銜接，考察和了解其他國家外交人員立法和管理的實踐，參考和借鑒外國有益經(jīng)驗。



 四、在法律的起草修改過程中，您最關(guān)注的內(nèi)容是哪些？



 我剛才講到，駐外外交人員法是一部落實憲法規(guī)定的法律。在立法過程中，我本人比較關(guān)注法律所涉及的一些憲法性問題，比如外交銜級制度、特命全權(quán)大使等等。



 我國憲法賦予全國人大常委會“規(guī)定軍人和外交人員的銜級制度和其他專門銜級制度”的職權(quán)。銜級既代表資歷和榮譽，也體現(xiàn)特殊職責(zé)，是特定人員管理的重要手段。建國以來，我國先后針對軍銜、警銜和海關(guān)關(guān)銜制定了法律，但法律尚未對外交銜級作出規(guī)定。駐外外交人員法以憲法為依據(jù)，創(chuàng)設(shè)外交銜級制度，填補(bǔ)了這一法律空白。本法規(guī)定的外交銜級制度體系完整、層次分明，銜級的批準(zhǔn)授予權(quán)限既體現(xiàn)了集中統(tǒng)一的原則，又符合我國干部人事制度實踐。我相信，外交銜級制度的實施必將進(jìn)一步增強(qiáng)廣大駐外外交人員的責(zé)任感、使命感和榮譽感，進(jìn)一步完善駐外外交人員的管理制度，進(jìn)一步突出外交工作的職業(yè)化要求。



 特命全權(quán)大使是駐外外交人員隊伍中的領(lǐng)軍人物，自然成為法律規(guī)范的重點。駐外外交人員法明確了特命全權(quán)大使的法律地位，對外，他是國家的代表，擁有外交代表權(quán)；對內(nèi)，他是大使館的行政首長，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)大使館的各項工作，要對全館工作負(fù)總責(zé)。同時，法律規(guī)定，駐外使節(jié)由全國人大常委會決定任免，由國家主席派遣和召回，由國務(wù)院總理授予其相應(yīng)銜級。這種制度設(shè)計與特命全權(quán)大使的法律地位和職責(zé)是相適應(yīng)的。



 五、駐外外交人員法中關(guān)于駐外外交機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制的規(guī)定，立法機(jī)關(guān)對此有何考慮？



 外交乃國之大事。一個國家無論實行何種社會制度，外交權(quán)的行使都是集中統(tǒng)一的。“外交大權(quán)在中央”是中國外交體制的基石。這部法律對駐外外交機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制所作的規(guī)定，要保證國家外交路線和方針政策的貫徹落實，要符合建國以來的外交實踐，要有利于促進(jìn)外交事業(yè)圍繞中心、服務(wù)大局，要確保駐外外交人員嚴(yán)格履行中央的外交工作部署和工作職責(zé)，實現(xiàn)政令暢通、令行禁止。



 總結(jié)建國以來外交工作實踐和梳理各時期歷史文獻(xiàn)，我們可以看到，有兩條紅線貫穿我國駐外領(lǐng)導(dǎo)體制的始終：其一是中央授權(quán)，外交部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)駐外外交機(jī)構(gòu)的各項工作；其二是駐外外交機(jī)構(gòu)實行館長負(fù)責(zé)制。多年實踐證明，這一體制是行之有效的，是符合外交工作的客觀規(guī)律的，應(yīng)當(dāng)以法律的形式確定下來。這無疑有利于駐外外交人員明確職責(zé)分工，有利于駐外外交機(jī)構(gòu)的高效運轉(zhuǎn)。



 六、駐外外交人員是承擔(dān)特殊任務(wù)的公務(wù)員隊伍，擔(dān)負(fù)著維護(hù)國家主權(quán)、安全與發(fā)展利益的重要責(zé)任，本法對他們的職責(zé)、義務(wù)做了哪些規(guī)定？



 外交事關(guān)國家的主權(quán)、安全、利益和榮譽，駐外外交人員是在特殊環(huán)境下履行特殊使命的特殊群體。為保證他們更好地履行職責(zé)、開展工作，本法對其職責(zé)、義務(wù)做出了明確和全面的規(guī)定，包括八項職責(zé)、八項義務(wù)。總的看，法律的相關(guān)規(guī)定實現(xiàn)了職責(zé)與條件相統(tǒng)一，義務(wù)與權(quán)利相平衡。這些職責(zé)、義務(wù)可以歸納為以下三個突出方面。



 一是要絕對忠于祖國。駐外外交人員的根本任務(wù)就是維護(hù)國家主權(quán)、安全與發(fā)展利益。無論是貫徹國家方針政策，還是代表國家進(jìn)行交涉，或是介紹我國情況并發(fā)展與駐在國關(guān)系，都要以國家利益為依歸。因此忠于祖國、維護(hù)國家尊嚴(yán)和利益是對駐外外交人員的第一要求。



 二是要堅決維護(hù)人民利益。新中國外交是人民的外交。以人為本、外交為民是我國外交工作的出發(fā)點和落腳點。隨著國家發(fā)展和“走出去”戰(zhàn)略的實施，中國的海外利益不斷拓展。因此，維護(hù)公民與法人正當(dāng)權(quán)益、履行領(lǐng)事職責(zé)，是法律對駐外外交人員的必然要求。



 三是要嚴(yán)格執(zhí)行紀(jì)律。由毛主席、周總理親手創(chuàng)建的外交隊伍一直被稱為“文裝解放軍”，紀(jì)律嚴(yán)明是這支隊伍的優(yōu)良傳統(tǒng)。因此，法律規(guī)定駐外外交人員必須履行服從調(diào)遣和工作安排，遵守規(guī)章制度和紀(jì)律，嚴(yán)守國家秘密和工作秘密，報告?zhèn)€人重大事項等義務(wù)。



 需要強(qiáng)調(diào)的是，作為一個特殊的公務(wù)員群體，駐外外交人員的管理與國內(nèi)公務(wù)員管理不盡一致。本法規(guī)定，駐外外交人員有一些專門的義務(wù)，如駐外工作期間不得辭職。這也從一個側(cè)面體現(xiàn)了駐外外交人員職責(zé)、義務(wù)的特殊性。



 七、您認(rèn)為，法律在體現(xiàn)“以人為本”，保障駐外外交人員權(quán)利方面有哪些新的進(jìn)展？



 駐外外交人員的工作性質(zhì)和工作環(huán)境十分特殊，他們面臨的危險和所要克服的困難，往往是常人難以想象的。上個月，伊拉克首都巴格達(dá)發(fā)生了自殺式爆炸襲擊，中國駐伊使館辦公地點損毀嚴(yán)重。與此同時，國內(nèi)某網(wǎng)站的一項調(diào)查顯示，超過七成的網(wǎng)友支持中國在伊拉克這樣的動蕩國家設(shè)立大使館。這說明，普通民眾十分認(rèn)可我駐外外交機(jī)構(gòu)在捍衛(wèi)國家利益、發(fā)展雙邊關(guān)系以及維護(hù)我公民和法人正當(dāng)權(quán)益方面發(fā)揮的作用。



 為保障駐外外交人員依法履行職責(zé)和義務(wù)，法律規(guī)定，駐外外交人員將依法享受四方面的福利保障，即收入保障，醫(yī)療保障，安全保障和休假保障。針對近年來恐怖主義活動猖獗，有的駐在國局勢動蕩等因素，法律明確要按有關(guān)規(guī)定為駐外外交人員提供必要的人身意外傷害保險。同時，為切實解決駐外外交人員家庭的后顧之憂，法律規(guī)定，國家為駐外外交人員隨任配偶回國就業(yè)提供必要保障，采取多種措施保障駐外外交人員未成年子女受教育權(quán)利，并給予適當(dāng)照顧。上述原則規(guī)定為進(jìn)一步完善駐外外交人員的保障體系提供了法律依據(jù)。