• 【發(fā)布單位】作者：袁元
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• 【發(fā)布日期】2007-07-02 15:42:51
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• 【所屬類(lèi)別】立法追蹤

-反壟斷法出臺(tái)仍有三大難點(diǎn)須破解-

    《反壟斷法》可以發(fā)揮一些作用，但不能將全部希望寄托于此。該法距最終出臺(tái)，還面臨三大需要破解的難題 
    經(jīng)歷了12年醞釀、曾數(shù)次被全國(guó)人大列入立法計(jì)劃的《反壟斷法》，其草案繼去年6月首次審議之后，于今年6月24日～29日在十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議上再次提交審議。這部在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的法律體系中占有重要地位的法律又將前進(jìn)一步。 
    與初審稿相比，草案新增了六項(xiàng)規(guī)定，特別是針對(duì)國(guó)企壟斷地位問(wèn)題、市場(chǎng)支配地位問(wèn)題以及外資并購(gòu)與國(guó)家安全審查等社會(huì)各界普遍關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題作出了修改。 
    “這些規(guī)定絕大多數(shù)并不是全新的規(guī)定，都能在一審稿中找到淵源，只是更加具體了”，接受《?望》新聞周刊采訪時(shí)，國(guó)務(wù)院法制辦反壟斷法修改審查專(zhuān)家組成員、中國(guó)政法大學(xué)教授時(shí)建中這樣分析。 
    對(duì)于這些變化，研究者們普遍給予了肯定，他們認(rèn)為，這些修改體現(xiàn)了在社會(huì)主義初級(jí)階段中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特色，經(jīng)過(guò)調(diào)整修改使反壟斷立法的指導(dǎo)思想更加全面完整，也更加符合我國(guó)國(guó)情，而且其針對(duì)性和操作性進(jìn)一步增強(qiáng)。 
    平衡國(guó)企“做大”與“破壟”兩難 
    在這六項(xiàng)新增規(guī)定中，有多條都是針對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)的，如“經(jīng)營(yíng)者可以通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)、自愿聯(lián)合，依法實(shí)施集中，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力”、“具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者，不得濫用市場(chǎng)支配地位，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”等。 
    分析這兩條新規(guī)定，可以看出，草案力圖在既要禁止企業(yè)濫用壟斷地位，又要為企業(yè)做大做強(qiáng)和產(chǎn)業(yè)集中提供空間的問(wèn)題上尋求平衡。 
    談及此，經(jīng)濟(jì)學(xué)家常修澤教授分析說(shuō)，從經(jīng)濟(jì)壟斷來(lái)看，中國(guó)一方面存在少數(shù)壟斷企業(yè)妨礙競(jìng)爭(zhēng)的情況；但另一方面，中國(guó)企業(yè)本身的集中度又不夠，企業(yè)規(guī)模普遍較小，尚不夠“大”，也不夠“強(qiáng)”。比如，在亞洲1000強(qiáng)中，日本企業(yè)占63%，而中國(guó)大陸企業(yè)僅占6%。因此，在他看來(lái)，此次修改表明了《反壟斷法》的制定將充分考慮到中國(guó)企業(yè)未來(lái)的發(fā)展，從我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況出發(fā)，既要防止經(jīng)營(yíng)者過(guò)度集中形成壟斷，又要有利于國(guó)內(nèi)企業(yè)通過(guò)依法兼并做大做強(qiáng)，提高產(chǎn)業(yè)集中度，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力。 
    “這兩者之間貌似沖突，其實(shí)不然”，時(shí)建中告訴本刊記者，在我國(guó)《反壟斷法》的立法過(guò)程中，一直堅(jiān)持不禁止經(jīng)營(yíng)者的支配地位，而是禁止經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位的行為，“我們一直堅(jiān)持行為主義的立法態(tài)度”。因此，在他看來(lái)，《反壟斷法》不僅不會(huì)成為企業(yè)做大做強(qiáng)的法律障礙，反而提供了足夠的法律空間。但，時(shí)建中同時(shí)提醒，企業(yè)要以不違法的手段做大做強(qiáng)，而且在做大做強(qiáng)之后也不得濫用其“大”、“強(qiáng)”的市場(chǎng)地位。 
    而針對(duì)國(guó)企壟斷地位問(wèn)題，草案中新增規(guī)定：“國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專(zhuān)營(yíng)專(zhuān)賣(mài)的行業(yè)，國(guó)家對(duì)其商品和服務(wù)的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以保護(hù)，并對(duì)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為及其商品和服務(wù)的價(jià)格依法實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控，維護(hù)消費(fèi)者利益，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步”。 
    對(duì)此，時(shí)建中分析說(shuō)，國(guó)企在一些重要的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，例如電信、電力、鐵路等，仍然保持著壟斷地位、居于壟斷性的支配地位。因此，國(guó)企高管人員應(yīng)正確處理好股東利益、國(guó)家的稅收利益、職工利益、高管人員的利益?；趬艛嗟匚凰@取的壟斷利益，不能無(wú)節(jié)制地用于“壟斷福利”，這些具有壟斷性地位的國(guó)企應(yīng)承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任。 
    “解決國(guó)企的壟斷問(wèn)題，《反壟斷法》是可以發(fā)揮一些作用，但不能將全部希望寄托于此”，他認(rèn)為，《反壟斷法》所增加的相關(guān)規(guī)定，最終在很大程度上需要國(guó)企進(jìn)一步完善其治理結(jié)構(gòu)得以實(shí)現(xiàn)。 
 外資并購(gòu)條款符合國(guó)際慣例 
    從美國(guó)凱雷并購(gòu)徐工、法國(guó)賽博并購(gòu)蘇泊爾，再到最近法國(guó)達(dá)能與娃哈哈之間并購(gòu)紛爭(zhēng)，近兩年來(lái)，外資并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)的問(wèn)題日漸突出，曾引起國(guó)內(nèi)許多人士對(duì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)安全的擔(dān)心。 
    而此次在草案中新增了一條規(guī)定：“對(duì)外資并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營(yíng)者集中，涉及國(guó)家安全的，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查”。 
    這一修改表明，草案在既要對(duì)內(nèi)外資企業(yè)并購(gòu)一視同仁，又要防止影響國(guó)家安全的外資并購(gòu)的問(wèn)題上同樣掌握著平衡。此后，對(duì)于外資并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)，除應(yīng)依照反壟斷法的規(guī)定進(jìn)行反壟斷審查外，還應(yīng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國(guó)家安全審查。 
    “這是十分必要的，這一修改只是在較高的法律層次上再次明確這一點(diǎn)”，談及這一條新規(guī)，商務(wù)部研究院梅新育教授認(rèn)可的說(shuō)。 
    近幾年，外資正大量以并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)的形式進(jìn)入我國(guó)。來(lái)自聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議的統(tǒng)計(jì)顯示，2000年外資以并購(gòu)形式對(duì)我國(guó)的投資只占直接投資的5%；而2004年這一比例快速上升為11%，2005年接近20%。特別引人注意的是，一些跨國(guó)公司和國(guó)外投資基金對(duì)中國(guó)一些行業(yè)的重點(diǎn)企業(yè)實(shí)施并購(gòu)。此外，外資獨(dú)資企業(yè)數(shù)量明顯增加，“十五”期間外商獨(dú)資企業(yè)已占新設(shè)外商投資企業(yè)的67%。 
    同時(shí)，帶有戰(zhàn)略目標(biāo)的跨國(guó)并購(gòu)的增多，也讓國(guó)人越來(lái)越關(guān)注其可能帶來(lái)的對(duì)于國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的破壞、對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)以及產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的深層影響。盡管短期內(nèi)外資并購(gòu)還不能成為FDI的主流，但其增長(zhǎng)的空間和潛力都比較大，因此如何監(jiān)管外資并購(gòu)，尤其對(duì)其可能引發(fā)的壟斷進(jìn)行審查非常重要。 
    與外資并購(gòu)快速發(fā)展相比，我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)卻仍顯不足。目前，我國(guó)初步建立了對(duì)外資并購(gòu)的國(guó)家安全審查制度。2006年，商務(wù)部等6部委制定《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》，對(duì)涉及重點(diǎn)行業(yè)、影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、馳名商標(biāo)、中華老字號(hào)的跨國(guó)并購(gòu)加強(qiáng)了審查。而此前，只有價(jià)值1億美元以上的并購(gòu)案才需要商務(wù)部審批?！独猛赓Y“十一五”規(guī)劃》也提出“十一五”期間，我國(guó)將進(jìn)一步細(xì)化關(guān)系國(guó)計(jì)民生和國(guó)家安全的敏感性行業(yè)的政策，完善外資產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度。此外，外資并購(gòu)還主要參考2002年修訂出臺(tái)的《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》和2005年修訂實(shí)施的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》。 
    但是，上述規(guī)定、產(chǎn)業(yè)目錄的法律層級(jí)較低，權(quán)威性不夠。因此，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范外資并購(gòu)活動(dòng)，完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)立法，加快制定《反壟斷法》已成當(dāng)務(wù)之急。 
    具體到反壟斷立法上，時(shí)建中分析說(shuō)，這個(gè)問(wèn)題涉及到經(jīng)營(yíng)者集中的制度設(shè)計(jì)。一般來(lái)說(shuō)，在加入WTO之后，由于我們的立法不得違背國(guó)民待遇、非歧視待遇等原則，必須注意到制度的“雙刃性”：控制太嚴(yán)，雖有利于控制外國(guó)企業(yè)對(duì)境內(nèi)企業(yè)的并購(gòu)，但是不利于活躍甚至窒息國(guó)內(nèi)企業(yè)之間的并購(gòu)；控制太松，雖有利于活躍國(guó)內(nèi)企業(yè)之間的并購(gòu)，但是又不利于對(duì)外國(guó)企業(yè)在境內(nèi)實(shí)施的并購(gòu)進(jìn)行控制。 
    同時(shí)，也應(yīng)注意到，世界各國(guó)對(duì)于外資并購(gòu)都不是放任的，除了反壟斷法審查之外，還要進(jìn)行國(guó)家安全的審查制度。因此，時(shí)建中說(shuō)，二審稿增加相關(guān)內(nèi)容，也是與其他國(guó)家的規(guī)定在精神上的一致。 
    當(dāng)然，并非所有的外資并購(gòu)都要啟動(dòng)國(guó)家安全審查程序，對(duì)并購(gòu)行為的國(guó)家安全審查，首先需要界定國(guó)家安全，“但是這不是反壟斷法本身的立法任務(wù)，最好由專(zhuān)門(mén)的法律進(jìn)行界定”，時(shí)建中如是說(shuō)。 
    “這正是我國(guó)深入?yún)⑴c全球化之后帶來(lái)的新變化和新要求”，談及此，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心外經(jīng)部副部長(zhǎng)隆國(guó)強(qiáng)認(rèn)為，在開(kāi)放的背景下參與全球競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)于所有的經(jīng)濟(jì)體來(lái)說(shuō)都是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)，一方面要維持傳統(tǒng)意義上的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，另一方面又要應(yīng)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)上跨國(guó)巨頭帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)壓力。因此，如何處理好中國(guó)企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)與中外企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系尤為重要。 
 反壟斷法出臺(tái)仍有三大難點(diǎn) 
    《反壟斷法》對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)仍是一個(gè)比較新的法律，因此，在其制定的過(guò)程中，既要聯(lián)系本國(guó)實(shí)際，又需借鑒外國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。 
    目前，世界上已有90多個(gè)國(guó)家或地區(qū)制定了反壟斷法。不僅經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的所有成員國(guó)頒布了反壟斷法，許多發(fā)展中國(guó)家包括亞洲的印度、巴基斯坦、斯里蘭卡和泰國(guó)頒布了反壟斷法，非洲的南非、肯尼亞、贊比亞、津巴布韋等國(guó)也都頒布了該法，而且?guī)缀跛械霓D(zhuǎn)型國(guó)家，如前蘇聯(lián)和東歐集團(tuán)的所有國(guó)家包括俄羅斯、保加利亞、匈牙利、波蘭、羅馬尼亞、烏克蘭等在其經(jīng)濟(jì)體制改革中也紛紛于20世紀(jì)90年代初期頒布了反壟斷法。 
    “就反壟斷法的制度而言，無(wú)論是具體制度的設(shè)計(jì)或立法技術(shù)的選擇，已制定或正在制定反壟斷法的國(guó)家都值得我們學(xué)習(xí)”，對(duì)此，時(shí)建中認(rèn)為，我國(guó)制定反壟斷法的條件已經(jīng)成熟。他分析說(shuō)，市場(chǎng)需要法律，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序?qū)Ψ磯艛喾ǖ目是?，是理解加快制定反壟斷法進(jìn)程緊迫性的關(guān)鍵或鑰匙；市場(chǎng)對(duì)于反壟斷法的需求程度與市場(chǎng)的成熟程度成正比，“與十多年前醞釀反壟斷法時(shí)相比，我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中的市場(chǎng)化程度已有了長(zhǎng)足的發(fā)展，因此，現(xiàn)在比過(guò)去需要，將來(lái)比現(xiàn)在需要。這是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)”。 
    在中國(guó)社科院法學(xué)所研究員王曉曄看來(lái)，作為最大的發(fā)展中國(guó)家和潛在的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)，我國(guó)至今沒(méi)有頒布這樣的法律，這種狀況不利于我國(guó)建立和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。 
    然而，目前《反壟斷法》出臺(tái)仍面臨三大難題，時(shí)建中具體分析說(shuō)，首先是機(jī)構(gòu)的問(wèn)題。目前草案所設(shè)計(jì)的執(zhí)法體制可以概括為“雙層次多機(jī)構(gòu)”：所謂“雙層次”是指國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)；所謂“多機(jī)構(gòu)”是指有眾多機(jī)構(gòu)將享有反壟斷法的執(zhí)法權(quán)，也可以用“3+X”描述，其中的“3”表示商務(wù)部、發(fā)改委、工商總局，“X”則包括且肯定不限于電力監(jiān)管委員會(huì)、信息產(chǎn)業(yè)部、鐵道部、民航局、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等等機(jī)構(gòu)。由此，他認(rèn)為，目前草案所設(shè)計(jì)的“雙層次多機(jī)構(gòu)”的執(zhí)法體制有可能強(qiáng)化“剪不斷、理還亂”的弊端，從而將影響反壟斷法的公力實(shí)施達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。 
    第二，有關(guān)管制性產(chǎn)業(yè)的壟斷。目前的焦點(diǎn)是反壟斷法在管制性產(chǎn)業(yè)的實(shí)施，具體包括兩個(gè)問(wèn)題：其一是法律依據(jù)，即產(chǎn)業(yè)監(jiān)管法與反壟斷法的關(guān)系，在時(shí)建中看來(lái)，產(chǎn)業(yè)監(jiān)管法不能一般性地優(yōu)先于反壟斷法；其二是管制性產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，他主張反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)享有最后的決定權(quán)?！斑@兩個(gè)問(wèn)題如果處理不好，我非常擔(dān)心反壟斷法最后被產(chǎn)業(yè)監(jiān)管法肢解”，時(shí)建中這樣告訴本刊記者。 
    第三，行政壟斷的問(wèn)題。時(shí)建中分析說(shuō)，即使反壟斷法對(duì)于行政壟斷只能治標(biāo)而難以治本，但是治標(biāo)也比無(wú)所作為好，至少可以起到遏制的效果。因此，他期待反壟斷法能夠在這方面有所作為。（原載：《?望》）