案情：2016年3月，某地政府常務(wù)會(huì)議批準(zhǔn)財(cái)政部門(mén)提出的以“詢價(jià)競(jìng)標(biāo)”方式采購(gòu)新城建設(shè)所需苗木的報(bào)告，決定財(cái)政預(yù)算4億元，以詢價(jià)方式采購(gòu)新城建設(shè)苗木，成立詢價(jià)小組，要求至少3家以上企業(yè)參與并統(tǒng)一在公共資源交易中心報(bào)價(jià)。隨后，政府工作人員主動(dòng)聯(lián)系犯罪嫌疑單位甲園林公司，告知其即將開(kāi)始的政府采購(gòu)項(xiàng)目并要求其推薦參與單位。同年4月，詢價(jià)小組在甲園林公司及其推薦的其他園林公司現(xiàn)場(chǎng)考察后，向上述公司發(fā)出了《詢價(jià)通知書(shū)》。甲園林公司在推薦參與單位時(shí)，便與相關(guān)園林公司約定“圍標(biāo)”該項(xiàng)目，相關(guān)園林公司只需提供資質(zhì)文件，甲園林公司負(fù)責(zé)統(tǒng)一制作《投標(biāo)報(bào)價(jià)書(shū)》，支付所有保證金，安排車(chē)輛接送其他公司人員參與現(xiàn)場(chǎng)詢價(jià)。在第一次現(xiàn)場(chǎng)詢價(jià)時(shí)，因部分公司文書(shū)資料存在“高度一致性”，經(jīng)評(píng)審按“廢標(biāo)”處理。甲園林公司協(xié)助完善資料后，在第二次現(xiàn)場(chǎng)詢價(jià)時(shí)以最低報(bào)價(jià)成為該項(xiàng)目供應(yīng)商，有關(guān)部門(mén)向其發(fā)出了《中標(biāo)通知書(shū)》。案發(fā)后，甲園林公司及其參與人如實(shí)供述了上述事實(shí)。上級(jí)主管部門(mén)出具意見(jiàn)，認(rèn)為該地政府新城建設(shè)苗木項(xiàng)目屬于應(yīng)當(dāng)招標(biāo)的范圍。
　　分歧意見(jiàn)：刑法第223條規(guī)定，投標(biāo)人相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，損害招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人利益，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。但對(duì)于該刑法條文是否僅適用于招投標(biāo)活動(dòng)，對(duì)應(yīng)當(dāng)招標(biāo)采購(gòu)而違法以詢價(jià)等其他方式采購(gòu)中的串通報(bào)價(jià)行為，能否適用該法條以串通投標(biāo)罪追究刑事責(zé)任存在爭(zhēng)議。
　　第一種意見(jiàn)認(rèn)為，關(guān)于串通投標(biāo)罪的規(guī)定，僅適用于招投標(biāo)活動(dòng)。根據(jù)政府采購(gòu)法第26條規(guī)定，公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、詢價(jià)等是并列的政府采購(gòu)方式。該地政府決定以詢價(jià)方式采購(gòu)苗木，實(shí)際上也成立詢價(jià)小組、發(fā)出《詢價(jià)通知書(shū)》、以最低價(jià)成交等都是具體的詢價(jià)行為。按照罪刑法定原則，甲園林公司在詢價(jià)采購(gòu)中的串通報(bào)價(jià)行為不構(gòu)成串通投標(biāo)罪。
　　第二種意見(jiàn)認(rèn)為，招標(biāo)投標(biāo)法第4條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得將依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)?！鄙霞?jí)主管部門(mén)出具意見(jiàn)，認(rèn)定該項(xiàng)目屬于招標(biāo)范圍。雖然該地政府違反法律規(guī)定，會(huì)議研究將本應(yīng)招標(biāo)的項(xiàng)目以詢價(jià)方式進(jìn)行，但在實(shí)施過(guò)程中，又出現(xiàn)“詢價(jià)競(jìng)標(biāo)”文件、甲園林公司《投標(biāo)報(bào)價(jià)書(shū)》、專家評(píng)審組“廢標(biāo)”處理、成交后向供應(yīng)商發(fā)出《中標(biāo)通知書(shū)》等具體招標(biāo)行為，說(shuō)明本次采購(gòu)實(shí)際上是一種邀請(qǐng)招標(biāo)，甲園林公司的串通報(bào)價(jià)行為，應(yīng)當(dāng)適用刑法第223條之規(guī)定，構(gòu)成串通投標(biāo)罪。
　　評(píng)析：筆者同意第二種意見(jiàn)。
　　首先，從刑法文理解釋看，第223條關(guān)于“投標(biāo)人相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，損害招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人利益”的規(guī)定，從字面理解“投標(biāo)人”“招標(biāo)人”應(yīng)當(dāng)且僅能出現(xiàn)在招投標(biāo)活動(dòng)中，從詞義和語(yǔ)法規(guī)則分析，對(duì)招標(biāo)采購(gòu)作出形式意義上的招標(biāo)和實(shí)質(zhì)意義上的招標(biāo)兩種理解，并未超出刑法規(guī)范的可能文義。形式意義上的招標(biāo)是指完整依照招標(biāo)程序?qū)嵤┑恼袠?biāo)采購(gòu)行為，而實(shí)質(zhì)意義上的招標(biāo)是指借其他采購(gòu)方式之名實(shí)際實(shí)施的招標(biāo)采購(gòu)行為。本案中，該地政府沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)法、招標(biāo)投標(biāo)法和上級(jí)部門(mén)有關(guān)規(guī)定，對(duì)應(yīng)當(dāng)招標(biāo)采購(gòu)的苗木項(xiàng)目，違法以詢價(jià)方式采購(gòu)，實(shí)施過(guò)程中又出現(xiàn)“詢價(jià)競(jìng)標(biāo)”的政府文件、供應(yīng)商的《投標(biāo)報(bào)價(jià)書(shū)》、專家評(píng)審組的“廢標(biāo)”處理、《中標(biāo)通知書(shū)》等具體邀請(qǐng)招標(biāo)行為，表面上看采購(gòu)方式“不倫不類”，實(shí)質(zhì)上是出于簡(jiǎn)化程序、便于操作或其他目的，以詢價(jià)采購(gòu)為幌子開(kāi)展的一次邀請(qǐng)招標(biāo)采購(gòu)，詢價(jià)是“名”，邀請(qǐng)招標(biāo)是“實(shí)”，詢價(jià)只是邀請(qǐng)招標(biāo)程序中的“市場(chǎng)調(diào)查或價(jià)格詢問(wèn)”，對(duì)于這種實(shí)質(zhì)意義上的招標(biāo)行為依然屬于刑法第223條的規(guī)制范圍。
　　其次，從刑法目的解釋看，犯罪是侵害法益的行為，刑罰目的是為了保護(hù)法益。刑法目的論解釋，就是從以最適當(dāng)?shù)男问奖Ｗo(hù)法益出發(fā)解釋法律條文。政府采購(gòu)法、招標(biāo)投標(biāo)法旨在保護(hù)政府采購(gòu)的公開(kāi)化、規(guī)范化、競(jìng)爭(zhēng)化和效益最大化，但是，通過(guò)限制自由競(jìng)爭(zhēng)來(lái)謀取超額利潤(rùn)的串通行為一旦介入其中，就會(huì)從根本上改變政府采購(gòu)制度的本質(zhì)、影響其功能發(fā)揮。特別是在建設(shè)規(guī)模、資金額度、公眾參與等方面要求較高的招標(biāo)采購(gòu)中，一旦出現(xiàn)串通報(bào)價(jià)行為，必然嚴(yán)重?cái)_亂政府采購(gòu)秩序，使得市場(chǎng)調(diào)節(jié)功能無(wú)法正常發(fā)揮，政府項(xiàng)目難以獲得最優(yōu)資源配置，甚至出現(xiàn)工程質(zhì)量問(wèn)題等“次生災(zāi)害”，嚴(yán)重侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益，因此刑法設(shè)立串通投標(biāo)罪，專門(mén)懲治招標(biāo)中的串通報(bào)價(jià)行為。本案中，雖然該地政府名義上以詢價(jià)方式進(jìn)行采購(gòu)，但無(wú)論從上級(jí)要求、項(xiàng)目規(guī)模、資金額度、社會(huì)影響等方面判斷，此次采購(gòu)都屬于招標(biāo)采購(gòu)范疇，與之對(duì)應(yīng)的串通報(bào)價(jià)行為，與一般的金額較小、貨源充足、價(jià)格變化幅度不大的詢價(jià)采購(gòu)串通報(bào)價(jià)行為相比，對(duì)法益的侵害更大、對(duì)社會(huì)的影響更惡劣。如果僅按照政府采購(gòu)法、《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》等對(duì)詢價(jià)等非招標(biāo)采購(gòu)中的串通行為，給予“不予退還保證金、處以采購(gòu)金額千分之五以上千分之十以下的罰款、一至三年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)、沒(méi)收違法所得、吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照”等處罰，顯然不足以達(dá)到懲治預(yù)防和法益保護(hù)目的。
　　再次，從刑法邏輯解釋看，刑事犯罪中同等的主觀故意、實(shí)施行為和危害后果，應(yīng)當(dāng)受到同等刑事處罰。本案中，甲園林公司、協(xié)助“圍標(biāo)”公司和專家組成員均認(rèn)為這是一個(gè)金額高達(dá)4億元的政府招標(biāo)項(xiàng)目，甲園林公司及其參與人員供述均表明其對(duì)實(shí)施“圍標(biāo)”的串通行為具有清醒的認(rèn)識(shí)和直接的主觀故意，也有統(tǒng)一制作《投標(biāo)報(bào)價(jià)書(shū)》、統(tǒng)一支付保證金等具體串通行為，更基于此種串通行為，使得政府資金使用效益最大化和資源最優(yōu)化配置無(wú)法得到實(shí)現(xiàn)。可見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)招標(biāo)采購(gòu)而違法以詢價(jià)方式采購(gòu)中的串通報(bào)價(jià)行為，與正常招標(biāo)采購(gòu)中的串通報(bào)價(jià)行為，具有同等的主觀惡性、刑事違法性和法益破壞性。