• 【發(fā)布單位】上海市
• 【發(fā)布文號】上海市人民政府令第18號
• 【發(fā)布日期】2003-12-28
• 【生效日期】2004-05-01
• 【失效日期】--
• 【文件來源】
• 【所屬類別】地方法規(guī)

上海市行政規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定

上海市行政規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定

(上海市人民政府令第18號)





 《上海市行政規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》已經(jīng)2003年12月22日市政府第26次常務(wù)會議通過，現(xiàn)予發(fā)布，自2004年5月1日起施行。



 市長 韓正

 二○○三年十二月二十八日





上海市行政規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定






第一章 總 則




第一條 （目的和依據(jù)）



 為了規(guī)范本市行政規(guī)范性文件的制定和備案，加強對行政規(guī)范性文件的監(jiān)督，維護社會主義法制的統(tǒng)一，促進依法行政，根據(jù)《
中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《
規(guī)章制定程序條例》和《
法規(guī)規(guī)章備案條例》等法律、法規(guī)，制定本規(guī)定。




第二條 （定義）



 本規(guī)定所稱的行政規(guī)范性文件（以下簡稱規(guī)范性文件），是指除政府規(guī)章外，本市各級行政機關(guān)依據(jù)法定職權(quán)制定的對公民、法人或者其他組織具有普遍約束力、可以反復(fù)適用的文件。




第三條 （適用范圍）



 本市規(guī)范性文件的制定、備案及其監(jiān)督管理，適用本規(guī)定。




第四條 （適用排除）



 行政機關(guān)的內(nèi)部工作制度、人事任免決定以及對具體事項作出的行政處理決定等，不適用本規(guī)定。



 市人民政府制定的規(guī)范性文件的備案，依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。




第五條 （原則）



 規(guī)范性文件的制定和備案，應(yīng)當(dāng)遵循下列原則：



 （一）維護社會主義法制統(tǒng)一；



 （二）依照法定職權(quán)和程序進行；



 （三）保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益；



 （四）體現(xiàn)職權(quán)與職責(zé)一致性；



 （五）堅持有件必備、有備必審、有錯必糾。




第二章 規(guī)范性文件的制定




第六條 （制定主體）



 下列行政機關(guān)可以制定規(guī)范性文件：



 （一）市和區(qū)（縣）人民政府；



 （二）市和區(qū)（縣）人民政府工作部門；



 （三）依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)進行行政管理的市人民政府派出機構(gòu)；



 （四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。




第七條 （制定主體的限制）



 下列機構(gòu)不得制定規(guī)范性文件：



 （一）臨時性行政機構(gòu)；



 （二）行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)；



 （三）實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的市人民政府工作部門的下屬機構(gòu)；



 （四）區(qū)（縣）人民政府的派出機構(gòu)；



 （五）依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)進行行政管理的組織，但法律、法規(guī)或者規(guī)章另有規(guī)定的除外。




第八條 （名稱和體例）



 規(guī)范性文件的名稱，一般稱“規(guī)定”、“辦法”、“細則”、“決定”、“通告”。凡內(nèi)容為實施法律、法規(guī)、規(guī)章和上級行政機關(guān)規(guī)范性文件的，其名稱前一般冠以“實施”兩字。



 規(guī)范性文件一般用條文形式表述。除內(nèi)容復(fù)雜的外，一般不分章、節(jié)。




第九條 （不得設(shè)定的內(nèi)容）



 規(guī)范性文件不得設(shè)定下列內(nèi)容：



 （一）行政許可事項；



 （二）行政處罰事項；



 （三）行政強制措施；



 （四）行政收費事項；



 （五）其他應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)、規(guī)章或者上級行政機關(guān)規(guī)定的事項。



 規(guī)范性文件對實施法律、法規(guī)、規(guī)章作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)公民、法人或者其他組織的義務(wù)，不得限制公民、法人或者其他組織的權(quán)利。




第十條 （組織起草）



 規(guī)范性文件由行政機關(guān)組織起草。



 市和區(qū)（縣）人民政府組織起草規(guī)范性文件時，可以確定由其一個或者幾個部門具體負責(zé)起草，也可以確定由其法制機構(gòu)起草或者組織起草。



 規(guī)范性文件的內(nèi)容涉及兩個或者兩個以上部門職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)由兩個或者兩個以上部門聯(lián)合起草；聯(lián)合起草時，應(yīng)當(dāng)以一個部門為主，其他部門配合。



 其他行政機關(guān)組織起草規(guī)范性文件，參照本條第二款、第三款的規(guī)定執(zhí)行。




第十一條 （調(diào)研起草）



 起草規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)對制定規(guī)范性文件的必要性和可行性進行研究，并對規(guī)范性文件所要解決的問題、擬確立的主要制度或者擬規(guī)定的主要措施等內(nèi)容進行調(diào)研論證。




第十二條 （聽取意見）



 起草規(guī)范性文件，起草部門應(yīng)當(dāng)聽取相關(guān)機關(guān)、組織和管理相對人或者專家的意見。



 起草部門聽取意見，可以采取書面征求意見或者召開座談會、論證會、聽證會等形式，并向規(guī)范性文件制定機關(guān)（以下簡稱制定機關(guān)）說明聽取、采納意見的情況。




第十三條 （意見的處理和協(xié)調(diào)）



 公民、法人或者其他組織對規(guī)范性文件草案內(nèi)容提出意見和建議的，起草部門應(yīng)當(dāng)予以研究處理，并在起草說明中載明。



 相關(guān)機關(guān)對規(guī)范性文件草案內(nèi)容提出重大分歧意見的，起草部門應(yīng)當(dāng)進行協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，報請上級行政機關(guān)協(xié)調(diào)或者裁定。



 對重大分歧意見的協(xié)調(diào)和處理情況，應(yīng)當(dāng)在起草說明中予以載明。




第十四條 （報請審核的材料）



 報請市或者區(qū)（縣）人民政府發(fā)布規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)提供下列材料：



 （一）報請審核的請示；



 （二）規(guī)范性文件草案；



 （三）規(guī)范性文件的起草說明；



 （四）起草規(guī)范性文件所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策以及上級行政機關(guān)的命令、決定（以下簡稱制定依據(jù)）；



 （五）征求意見的有關(guān)材料；



 （六）其他有關(guān)資料。



 其他行政機關(guān)發(fā)布規(guī)范性文件需要起草部門提供有關(guān)材料的，參照前款規(guī)定執(zhí)行。




第十五條 （法律審核）



 制定機關(guān)的法制機構(gòu)負責(zé)對報請審核的材料提出法律審核意見。



 法律審核意見應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：



 （一）是否具有制定的必要性和可行性；



 （二）是否超越制定機關(guān)法定職權(quán)；



 （三）內(nèi)容是否與法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策相抵觸；



 （四）具體規(guī)定是否適當(dāng)；



 （五）是否與相關(guān)的規(guī)范性文件協(xié)調(diào)、銜接；



 （六）是否征求相關(guān)機關(guān)、組織和管理相對人的意見；



 （七）是否對重大分歧意見進行協(xié)調(diào)；



 （八）其他需要審核的內(nèi)容。




第十六條 （審核處理）



 對報請審核的規(guī)范性文件草案，制定機關(guān)的法制機構(gòu)可以進行修改、協(xié)調(diào)；對重大分歧意見協(xié)調(diào)不成的，報請制定機關(guān)決定。



 規(guī)范性文件草案有下列情形之一的，制定機關(guān)或者其法制機構(gòu)可以將其退回起草部門，或者要求起草部門修改、補充材料后再報請審核：



 （一）不符合本規(guī)定第十四條、第十五條規(guī)定的；



 （二）制定的基本條件尚不成熟的；



 （三）有關(guān)機關(guān)對草案的內(nèi)容有較大爭議且理由較為充分的。




第十七條 （批準(zhǔn)）



 規(guī)范性文件草案經(jīng)制定機關(guān)的法制機構(gòu)審核，符合本規(guī)定第十四條、第十五條規(guī)定的，由法制機構(gòu)提出提請制定機關(guān)有關(guān)會議審議的建議。



 區(qū)（縣）人民政府制定的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)經(jīng)區(qū)（縣）人民政府常務(wù)會議審議決定。市和區(qū)（縣）人民政府工作部門、市人民政府派出機構(gòu)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制定的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)經(jīng)制定機關(guān)辦公會議審議決定。




第十八條 （發(fā)布）



 發(fā)布規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)由制定機關(guān)的主要負責(zé)人簽署，并在規(guī)范性文件公文主題詞中使用專門的公文類屬詞。




第十九條 （公布）



 規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)由制定機關(guān)向社會公布。未向社會公布的，不得作為實施行政管理的依據(jù)。



 規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)在制定機關(guān)指定的政府網(wǎng)站上公布。



 市人民政府和區(qū)（縣）人民政府規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)在同級的政府公報上公布。



 除在政府網(wǎng)站、政府公報上公布外，制定機關(guān)還可以通過報紙、雜志、廣播、電視等形式公布規(guī)范性文件。




第二十條 （公眾查閱場所）



 公眾有權(quán)查閱已經(jīng)公布的規(guī)范性文件。



 市和區(qū)（縣）檔案館是同級人民政府指定查閱規(guī)范性文件的場所。市檔案館應(yīng)當(dāng)提供市人民政府以及市人民政府工作部門發(fā)布的規(guī)范性文件，供公眾查閱。區(qū)（縣）檔案館應(yīng)當(dāng)提供本區(qū)（縣）人民政府、區(qū)（縣）人民政府工作部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府發(fā)布的規(guī)范性文件，供公眾查閱。



 除市和區(qū)（縣）人民政府外，制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)在本機關(guān)辦公場所提供本機關(guān)發(fā)布的規(guī)范性文件，供公眾查閱。




第二十一條 （施行時間）



 規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)自發(fā)布之日起30日以后施行，但因保障國家安全、重大公共利益的需要，或者發(fā)布后不立即施行將有礙法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策執(zhí)行的除外。




第二十二條 （終止時間）



 規(guī)范性文件規(guī)定的內(nèi)容屬階段性工作的，制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)范性文件中規(guī)定規(guī)范性文件的終止時間。




第二十三條 （簡化制定程序）



 因發(fā)生重大災(zāi)害事件，保障國家安全、公共安全和重大公共利益，執(zhí)行上級行政機關(guān)的緊急命令和決定等情況，需要立即制定規(guī)范性文件的，經(jīng)制定機關(guān)主要負責(zé)人批準(zhǔn)，可簡化制定程序。




第二十四條 （規(guī)范性文件解釋）



 規(guī)范性文件的解釋權(quán)，由制定機關(guān)行使。




第二十五條 （清理和匯編）



 制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對規(guī)范性文件進行清理。制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策的調(diào)整情況以及實際情況的變化，對已公布的規(guī)范性文件進行修訂或者廢止。



 制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)定期匯編本機關(guān)已公布和清理的規(guī)范性文件。




第三章 規(guī)范性文件的備案




第二十六條 （備案審查工作機構(gòu)）



 市、區(qū)(縣)人民政府法制機構(gòu)具體負責(zé)本行政區(qū)域的規(guī)范性文件備案審查工作。




第二十七條 （報備途徑）



 制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)自規(guī)范性文件發(fā)布之日起30日內(nèi)，依照下列規(guī)定向上級行政機關(guān)（以下統(tǒng)稱備案監(jiān)督機關(guān)）報送備案：



 （一）區(qū)(縣)人民政府、市人民政府工作部門和市人民政府派出機構(gòu)制定的規(guī)范性文件報市人民政府備案；



 （二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、區(qū)(縣)人民政府工作部門制定的規(guī)范性文件報區(qū)(縣)人民政府備案。



 兩個或者兩個以上行政機關(guān)聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，由主辦的行政機關(guān)按照前款規(guī)定報送共同上一級行政機關(guān)備案；制定機關(guān)不隸屬于同一個行政機關(guān)的，由制定機關(guān)按照前款規(guī)定分別備案。




第二十八條 （抄送）



 市人民政府工作部門和市人民政府派出機構(gòu)將規(guī)范性文件報送市人民政府備案時，應(yīng)當(dāng)同時抄送市檔案館。



 區(qū)（縣）人民政府工作部門將規(guī)范性文件報送區(qū)（縣）人民政府備案時，應(yīng)當(dāng)同時抄送市人民政府有關(guān)業(yè)務(wù)行政主管部門以及區(qū)（縣）檔案館。



 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府將規(guī)范性文件報送區(qū)（縣）人民政府備案時，應(yīng)當(dāng)同時抄送所在區(qū)域的區(qū)（縣）檔案館。




第二十九條 （報備的材料）



 報送市或區(qū)（縣）人民政府備案的規(guī)范性文件，直接送市或區(qū)（縣）人民政府法制機構(gòu)。



 規(guī)范性文件報送備案時，應(yīng)當(dāng)提交下列材料：



 （一）規(guī)范性文件備案報告1份；



 （二）規(guī)范性文件正式文本5份（附電子文本1份）；



 （三）規(guī)范性文件的起草說明、制定依據(jù)各1份。




第三十條 （備案受理登記）



 報送規(guī)范性文件符合本規(guī)定第二條、第二十七條和第二十九條規(guī)定的，備案監(jiān)督機關(guān)的法制機構(gòu)予以備案登記；不符合規(guī)定的，備案監(jiān)督機關(guān)的法制機構(gòu)退回或者通知補充材料。




第三十一條 （審查內(nèi)容）



 備案監(jiān)督機關(guān)應(yīng)當(dāng)對報送備案的規(guī)范性文件的下列事項進行審查：



 （一）制定機關(guān)是否具有相應(yīng)的法定職權(quán)；



 （二）是否與法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策相抵觸；



 （三）具體規(guī)定是否適當(dāng)。




第三十二條 （對違法或者不當(dāng)規(guī)范性文件的處理）



 備案監(jiān)督機關(guān)發(fā)現(xiàn)報送備案的規(guī)范性文件超越行政機關(guān)職權(quán)，同法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策相抵觸，或者顯失公正的，按照下列規(guī)定分別予以處理：



 （一）由備案監(jiān)督機關(guān)法制機構(gòu)提出要求制定機關(guān)自行撤銷或者改正的書面意見；制定機關(guān)拒不糾正的，由備案監(jiān)督機關(guān)法制機構(gòu)報請備案監(jiān)督機關(guān)決定撤銷或者改變，必要時，由備案監(jiān)督機關(guān)直接予以撤銷或者改變；



 （二）繼續(xù)執(zhí)行可能造成嚴重后果的，在制定機關(guān)改正之前，備案監(jiān)督機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時作出中止執(zhí)行該規(guī)范性文件部分或者全部內(nèi)容的決定。




第三十三條 （備案審查時限）



 備案監(jiān)督機關(guān)的法制機構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到報備材料之日起30日內(nèi)，將對規(guī)范性文件審查的意見書面通知制定機關(guān)；對專業(yè)性比較強或者情況特殊的，經(jīng)備案監(jiān)督機關(guān)的法制機構(gòu)負責(zé)人同意可以延長審查期限，延長的期限最長不得超過30日。延長審查期限的，應(yīng)當(dāng)通知制定機關(guān)。



 備案監(jiān)督機關(guān)認為規(guī)范性文件存在問題，并向制定機關(guān)發(fā)出書面審查意見的，應(yīng)當(dāng)將書面審查意見同時抄送制定機關(guān)的上級業(yè)務(wù)行政主管部門或者制定機關(guān)所轄區(qū)域的人民政府。




第三十四條 （對有關(guān)建議的處理）



 備案監(jiān)督機關(guān)接到公民、法人或者其他組織對規(guī)范性文件提出的書面建議應(yīng)當(dāng)予以核實。其中，規(guī)范性文件可能存在問題的，備案監(jiān)督機關(guān)應(yīng)當(dāng)按本規(guī)定第三十一條、第三十二條處理。



 制定機關(guān)接到公民、法人或者其他組織對規(guī)范性文件提出的書面建議應(yīng)當(dāng)予以核實。其中，規(guī)范性文件確有問題的，制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)自行改正或者撤銷。




第三十五條 （對決定或者審查意見的執(zhí)行）



 制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到備案監(jiān)督機關(guān)及其法制機構(gòu)的決定或意見之日起30日內(nèi)或者在限期內(nèi)自行改正，并書面報告辦理結(jié)果。




第三十六條 （目錄公布和匯總）



 備案監(jiān)督機關(guān)應(yīng)當(dāng)定期公布經(jīng)備案審查后的規(guī)范性文件的目錄。



 制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)在每年1月底之前，將本機關(guān)上一年度制定的規(guī)范性文件的目錄報送備案監(jiān)督機關(guān)。




第四章 對制定機關(guān)和備案監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督




第三十七條 （對制定機關(guān)的監(jiān)督）



 制定機關(guān)不按照本規(guī)定將規(guī)范性文件報送備案或者抄送的，由備案監(jiān)督機關(guān)的法制機構(gòu)通知制定機關(guān)限期改正；情節(jié)嚴重的，由備案監(jiān)督機關(guān)給予通報批評。



 對規(guī)范性文件存在的問題拒不糾正、拖延糾正的，由備案監(jiān)督機關(guān)給予通報批評；情節(jié)嚴重、造成不良后果的，由有關(guān)部門對制定機關(guān)直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。




第三十八條 （對備案監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督）



 備案監(jiān)督機關(guān)收到規(guī)范性文件不予審查或者對審查發(fā)現(xiàn)的問題不予糾正的，由其上級行政機關(guān)責(zé)令限期改正或者通報批評；情節(jié)嚴重、造成不良后果的，由有關(guān)部門對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。




第五章 附 則




第三十九條 （對現(xiàn)行規(guī)范性文件的處理）



 在本規(guī)定施行前制定并且仍然有效的規(guī)范性文件，由制定機關(guān)進行清理。制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)自本規(guī)定施行之日起6個月內(nèi)，將清理后的規(guī)范性文件目錄報送備案監(jiān)督機關(guān)備案，并將清理后的規(guī)范性文件向社會公布。




第四十條 （參照執(zhí)行）



 本規(guī)定第七條第（五）項所指的法律、法規(guī)或者規(guī)章另有規(guī)定的授權(quán)組織規(guī)范性文件的制定和備案，參照本規(guī)定執(zhí)行。



 行政機關(guān)修訂、廢止規(guī)范性文件，參照本規(guī)定執(zhí)行。




第四十一條 （應(yīng)用解釋）



 本規(guī)定的具體應(yīng)用問題，由市人民政府法制辦公室負責(zé)解釋。




第四十二條 （施行日期）



 本規(guī)定自2004年5月1日起施行。2002年10月9日市人民政府發(fā)布的《
上海市行政機關(guān)規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》同時廢止。