一、政府提前收回國(guó)有土地使用權(quán)的法律依據(jù) 1、《物權(quán)法》第148條：建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十二條的規(guī)定對(duì)該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)給予補(bǔ)償，并退還相應(yīng)的出讓金。 2、《土地管理法》第58條第1款：有下列情況之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門(mén)報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)： （1）為公共利益需要使用土地的； （2）為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的； …… 依照前款第（一）項(xiàng)、第（二）項(xiàng)的規(guī)定收回國(guó)有土地使用權(quán)的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。 3、《城市房地產(chǎn)管理法》第20條：國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開(kāi)發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。 4、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第13條規(guī)定：房屋被依法征收的，國(guó)有土地使用權(quán)同時(shí)收回。 根據(jù)以上法律規(guī)定，國(guó)家政府部門(mén)可以根據(jù)公共利益的需要提前收回國(guó)有土地使用權(quán)，而無(wú)須征得國(guó)有土地使用權(quán)人的同意，但是至于何為公共利益的需要，并沒(méi)有 統(tǒng)一的界定，政府往往對(duì)此有很大的解釋權(quán)，特別是現(xiàn)在國(guó)家在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的建設(shè)中，收回國(guó)有土地使用權(quán)是舊城改造及城鎮(zhèn)化的重要一環(huán)，在舊城改造中，既有公 共利益的需要，也有商業(yè)開(kāi)發(fā)的需要，所以有時(shí)很難界定政府的收回行為是否符合公共利益的需要。
二、政府提前收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定 目前，我國(guó)對(duì)提前收回國(guó)有土地使用權(quán)的補(bǔ)償還沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定，沒(méi)有對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)的征收建立單獨(dú)的補(bǔ)償制度，下面先分析各個(gè)法律的不同規(guī)定：（1）《物權(quán)法》規(guī)定的補(bǔ)償制度 根據(jù)《物權(quán)法》第148條的規(guī)定，收回國(guó)有土地使用權(quán)的補(bǔ)償，分為兩部分，一是該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)給予補(bǔ)償，二是退還相應(yīng)的出讓金。（2）《土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償制度 《土地管理法》第58條規(guī)定的補(bǔ)償制度更為模糊，只是簡(jiǎn)單的規(guī)定對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予“適當(dāng)”補(bǔ)償，未對(duì)補(bǔ)償辦法和補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，何為“適當(dāng)”沒(méi)有判斷的標(biāo)準(zhǔn)。 （3）《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定的補(bǔ)償制度 《城市房地產(chǎn)管理法》第20條規(guī)定，根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開(kāi)發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。這個(gè)補(bǔ)償制度帶有一定的市場(chǎng)價(jià)值的含義，即如 何判斷“實(shí)際年限和開(kāi)發(fā)土地的實(shí)際情況”的價(jià)值呢？只有對(duì)土地的實(shí)際年限和開(kāi)發(fā)土地的實(shí)際情況進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，這種價(jià)值評(píng)估必然體現(xiàn)土地市場(chǎng)的價(jià)值； 但是這個(gè)規(guī)定仍然是簡(jiǎn)陋的，如何對(duì)“實(shí)際年限和開(kāi)發(fā)土地的實(shí)際情況”進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，并沒(méi)有明確的規(guī)定，也沒(méi)有程序上的任何規(guī)定。（4）《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的補(bǔ)償制度 《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第17條規(guī)定，對(duì)被征收人的補(bǔ)償包括：（一）被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償；（二）因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償；（三）因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。 雖然從表面意義上理解，這里規(guī)定的只是對(duì)征收國(guó)有土地上的房屋價(jià)值的補(bǔ)償，但是根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第13條的規(guī)定：房屋被依法征收的， 國(guó)有土地使用權(quán)同時(shí)收回。對(duì)國(guó)有土地上的房屋價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償后，國(guó)有土地使用權(quán)是無(wú)償收回的，對(duì)征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償就包含了土地使用權(quán)的補(bǔ)償，土地使用權(quán)的 價(jià)值應(yīng)包含在房屋的價(jià)值之中。 根據(jù)以上對(duì)各個(gè)法律規(guī)定的分析，對(duì)于提前收回國(guó)有土地使用權(quán)的補(bǔ)償，雖然法律規(guī)定不統(tǒng)一，相互之間不銜接，但是從整體上看，我國(guó)對(duì)收回國(guó)有土地使用權(quán)的補(bǔ) 償建立的基本制度是“房地一體”的補(bǔ)償制度，即通過(guò)對(duì)土地上的房屋及不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)男问綄?duì)收回的國(guó)有土地和征收的房屋進(jìn)行一體化補(bǔ)償，房屋及不動(dòng)產(chǎn)的補(bǔ) 償價(jià)值中包含了國(guó)有土地使用權(quán)的補(bǔ)償價(jià)值。 《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的補(bǔ)償制度延續(xù)了《物權(quán)法》的補(bǔ)償制度，都體現(xiàn)為對(duì)國(guó)有土地上的房屋及不動(dòng)產(chǎn)的補(bǔ)償形式，只不過(guò)《物權(quán)法》還規(guī)定了退還 相應(yīng)出讓金的規(guī)定；《城市房地產(chǎn)管理法》中的“土地開(kāi)發(fā)的實(shí)際情況”也可以理解為土地上房屋及不動(dòng)產(chǎn)的建設(shè)情況，與對(duì)土地上的房屋及不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)定 也基本一致，只是《城市房地產(chǎn)管理法》還考慮了土地的使用年限，土地使用年限的價(jià)值實(shí)際體現(xiàn)為土地的市場(chǎng)價(jià)值，在評(píng)估土地上的房屋價(jià)值時(shí)可以考慮進(jìn)去。
因而，我們國(guó)家并沒(méi)有建立對(duì)收回國(guó)有土地使用權(quán)單獨(dú)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和辦法，而是采取對(duì)國(guó)有土地上的房屋及不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償?shù)幕拘问綄?shí)現(xiàn)對(duì)土地和房屋的一體化補(bǔ)償。
三、對(duì)國(guó)有土地上的房屋和土地使用權(quán)的補(bǔ)償價(jià)值應(yīng)為市場(chǎng)價(jià)值 根據(jù)對(duì)相關(guān)法律和政策的分析，我認(rèn)為政府提前收回國(guó)有土地使用權(quán)的補(bǔ)償，包括對(duì)土地上的房屋和土地使用權(quán)價(jià)值的補(bǔ)償，而且房屋的價(jià)值和土地使用權(quán)的價(jià)值均應(yīng)為市場(chǎng)價(jià)值，具體闡述如下：（1）《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的補(bǔ)償包含對(duì)房屋價(jià)值和土地使用權(quán)價(jià)值的補(bǔ)償，而且均為市場(chǎng)價(jià)值 第19條規(guī)定：對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。被征收房屋的價(jià)值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估確定。 《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》對(duì)“被征收房屋價(jià)值”進(jìn)行了解釋?zhuān)?1條規(guī)定：“被征收房屋價(jià)值是指被征收房屋及其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)在正常交易情況下，由熟悉情況的交易雙方以公平交易方式在評(píng)估時(shí)點(diǎn)自愿進(jìn)行交易的金額，但不考慮被征收房屋租賃、抵押、查封等因素的影響?！?
首先，被征收房屋的價(jià)值包括兩部分，一是被征收房屋的價(jià)值；二是被征收房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)的價(jià)值； 其次，被征收房屋的價(jià)值及其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)的價(jià)值均為市場(chǎng)價(jià)值，即“在正常交易情況下，由熟悉情況的交易雙方以公平交易方式在評(píng)估時(shí)點(diǎn)自愿進(jìn)行交易的金額”。
最后，被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格，強(qiáng)調(diào)不得低于市場(chǎng)價(jià)格。房屋的價(jià)值更多的體現(xiàn)是土地的價(jià)值，土地價(jià)值不按市場(chǎng)價(jià)值確定的話，整個(gè)房產(chǎn)的價(jià)值無(wú)法表現(xiàn)為市場(chǎng)價(jià)值，更不能保證不低于類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。 因而，收回國(guó)有土地使用權(quán)，應(yīng)該根據(jù)其市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，這是《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的基本補(bǔ)償原則。