依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定的具體內(nèi)容有哪些？

在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證（以下簡稱“規(guī)劃許可”）。

核發(fā)規(guī)劃許可證的行為，就核發(fā)規(guī)劃許可而發(fā)生行政爭議的，無論規(guī)劃許可相對人或是該許可涉及的第三人，均得依法提起行政訴訟予以解決。

然而，深入考察規(guī)劃許可證的核發(fā)行為可以發(fā)現(xiàn)，該證的核發(fā)并不是一個(gè)扁平化的“申請—審核—批準(zhǔn)”的單一許可行為，而是涉及多部門、多領(lǐng)域、多層次聯(lián)合審批的一個(gè)立體化的許可過程。在規(guī)劃部門最終核準(zhǔn)規(guī)劃許可之前，與該建設(shè)工程有關(guān)的相關(guān)公安、消防、綠化、環(huán)保、市容、城建等部門，應(yīng)當(dāng)在各自職權(quán)范圍內(nèi)就該建設(shè)工程所涉及的相應(yīng)問題分別作出審批。這些部門的審批是規(guī)劃部門最終核準(zhǔn)規(guī)劃許可的前置程序甚至是必要條件，申請人如無法通過這些“前置審批”則必然無法獲得最終的規(guī)劃許可。

建筑物的規(guī)劃許可均會涉及建筑物所在地塊的道路交通通行問題，主要包括該建設(shè)工程的內(nèi)部道路通行問題、與相鄰權(quán)人的相鄰關(guān)系問題、與城市公共道路的對接問題等。就規(guī)劃許可的前置審批的可訴性問題進(jìn)行梳理和討論。

1設(shè)計(jì)審批的行政許可特征

政府在出讓國有建設(shè)土地時(shí)，均會在出讓合同中明確出讓地塊的通行條件，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)依據(jù)出讓合同載明的條件進(jìn)行建設(shè)工程配套。

依據(jù)《行政許可法》第十二條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，涉及“有限公共資源配置”，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)，可以設(shè)定行政許可。因此，建設(shè)工程設(shè)計(jì)在制度層面上有明確的行政許可設(shè)立的依據(jù)，也有明確的實(shí)施該許可的職權(quán)機(jī)關(guān)。

設(shè)計(jì)的程序流轉(zhuǎn)，亦是典型的“申請—批準(zhǔn)”類的行政許可實(shí)施程序。建設(shè)單位在規(guī)劃許可審批前，應(yīng)制作標(biāo)有交通流向設(shè)計(jì)的平面圖、施工圖，并隨相關(guān)申請文件一并遞交所在區(qū)人民政府。初審后應(yīng)當(dāng)出具初審意見，并報(bào)建設(shè)工程所在地的市人民政府管理部門終審批準(zhǔn)。終審批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)由市級管理部門向申請人（建設(shè)單位）簽發(fā)《建筑工程設(shè)計(jì)審核通知書》，該通知書是建設(shè)單位交通設(shè)計(jì)審核通過的憑證，也是其之后申請規(guī)劃許可的前置批準(zhǔn)手續(xù)。

很顯然，未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)審核通過不僅在客觀上不得實(shí)際啟用通行，在法律層面上，也將使得建設(shè)單位因?yàn)槿狈η爸脤徟鵁o法獲得最終建設(shè)工程規(guī)劃許可的審批。

因此，類似于設(shè)計(jì)類的前置審批，實(shí)際上是對于公民、法人或其他組織從事建設(shè)工程這一類特定活動的審查。符合《行政許可法》第二條對于“行政許可”的定義。這些前置許可，雖然從整個(gè)規(guī)劃許可體系上來看，屬于規(guī)劃許可的前置程序，但從法律規(guī)定和操作實(shí)務(wù)上來看，又在不同職能機(jī)關(guān)之間各自獨(dú)立地形成一套許可流程，符合行政許可的法律定義、設(shè)定范圍和實(shí)施程序。

一些地方政府在推行簡政放權(quán)、服務(wù)行政改革后，明確取消了建設(shè)工程規(guī)劃許可的部分前置審批（一部分改為備案，一部分直接取消），但其職能部門在仍然以審批的程序進(jìn)行“備案”或仍在繼續(xù)實(shí)施審批的，這些行為該如何認(rèn)定？

依據(jù)《行政許可法》之規(guī)定，設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序；同樣，取消或廢止某一行政許可，亦應(yīng)遵照法定權(quán)限和程序。

2前置審批“終局性”的判定

當(dāng)然，是否屬于可訴行為，除了研究行為性質(zhì)以外，還應(yīng)當(dāng)明確該行為是否屬于法定的受案范圍。通常情況下，建設(shè)工程規(guī)劃許可作為明確的行政許可，符合《行政訴訟法》第十二條的規(guī)定，屬于行政行為。但規(guī)劃許可的前置審批是否可以作為一個(gè)獨(dú)立的許可行為接受司法審查，爭議較大。

前置審批是否能獨(dú)立成訴最大的爭議焦點(diǎn)在于，這些前置審批行為是否具有行政法上的“終局性”。部分行政機(jī)關(guān)通常認(rèn)為，前置審批的根本目的在于為規(guī)劃審批——最終決定建設(shè)工程是否合法的許可——進(jìn)行前置審查，對建設(shè)工程來說，最終未獲得規(guī)劃審批，即使獲得了全部的前置審批，建設(shè)工程的合法性亦無法確立。因此，前置審批不產(chǎn)生最終的“法效果”，不具有行政行為的終局性，是一種“過程性”行為，依據(jù)最高人民法院《行政訴訟司法解釋》第一條的規(guī)定，不屬于人民法院的受案范圍。

誠然，可訴的行政行為必須具備成熟性、終局性。行政機(jī)關(guān)最終所做的行為之前存在準(zhǔn)備行為或類似的先行行為，并且這些先行行為尚未發(fā)生法律效果的，當(dāng)然不屬于可訴行政行為。

首先，過程性行為通常以行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢?yōu)橹鳎黄浯?，過程性行為形成的階段性結(jié)論并不作為意思表示向外部的行政相對人表示或送達(dá)；最后，因?yàn)榍皟身?xiàng)之原因，過程性行為本身不具備法律上之效力，不屬于法律行為。

建設(shè)工程規(guī)劃許可的前置審批都是過程性行為，則未免以偏概全。目前實(shí)施的規(guī)劃許可的前置審批，都是以行政許可的一般實(shí)施程序在進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向前置審批機(jī)關(guān)提交審批申請及包括建設(shè)用地出讓合同、施工平面圖在內(nèi)相關(guān)文件和圖紙，對于提交材料不齊全的，行政機(jī)關(guān)還有權(quán)令其補(bǔ)充等。這就排除了該程序完全在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)作的可能性。

區(qū)縣職能部門的初審和上一級職能部門的核準(zhǔn)，上級機(jī)關(guān)在核準(zhǔn)后，還應(yīng)當(dāng)向申請人送達(dá)審核通過的通知書。

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十六條規(guī)定，以劃撥方式提供國有土地使用權(quán)的，建設(shè)單位在報(bào)送有關(guān)部門批準(zhǔn)或核準(zhǔn)前，應(yīng)當(dāng)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門申請核發(fā)選址意見書，核發(fā)選址意見書的行為即是前置審批行為；依據(jù)《土地管理法》第五十六條的規(guī)定，建設(shè)單位使用國有土地，如需在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)改變土地用途的，在報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府前，還應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門的同意，規(guī)劃部門的同意即是前置審批。這些前置審批雖然構(gòu)成最終行政許可的前提，但因其獨(dú)立性仍具有可訴性。

3利害關(guān)系人的原告資格：侵害可能性的判斷

在明確前置審批的行為性質(zhì)、可訴性之后，建設(shè)單位作為行政相對人對于前置審批可以提起行政訴訟的結(jié)論固然是明確的。

建設(shè)工程基于其項(xiàng)目本身的物理特性，必然會和相鄰不動產(chǎn)權(quán)人或多或少的發(fā)生一定的關(guān)系，相鄰不動產(chǎn)權(quán)人因該建設(shè)工程某一方面的前置行政審批，認(rèn)為其權(quán)利受到侵害的，能否針對該前置審批提起行政訴訟？如要提起此類訴訟，利害關(guān)系人又應(yīng)當(dāng)符合何種條件？這些問題的實(shí)質(zhì)就是，如何賦予建設(shè)工程項(xiàng)目相鄰利害關(guān)系人的原告資格。

當(dāng)應(yīng)該考慮的申請人之外的利害屬該法令所規(guī)定的許可認(rèn)可等的要件時(shí)，根據(jù)需要，必須努力以舉行公聽會以及其他適當(dāng)?shù)姆椒ㄔO(shè)置聽取該申請人之外者的意見的機(jī)會。

我國《行政訴訟法》第二條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。這里并沒有區(qū)分是行政行為的直接相對人或效力處分的第三人，因此，法律本身是賦予第三人訴權(quán)的。但第三人欲提起訴訟，還應(yīng)當(dāng)符合“利害關(guān)系”的要件。通常認(rèn)為，判斷行政法上的利害關(guān)系，具體要考慮三個(gè)因素：

一是否存在一項(xiàng)權(quán)利（原告的合法權(quán)益）；

二是該權(quán)利是否屬于原告的主觀權(quán)利（原告的個(gè)人權(quán)益）；

三是該權(quán)利是否有受到侵害的可能（侵害可能性）。

重點(diǎn)要強(qiáng)調(diào)的是：

第一利害關(guān)系中原告的合法權(quán)益，不僅僅包括公法權(quán)益，或者《行政訴訟法》第十二條的“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”，而應(yīng)當(dāng)包括整個(gè)法律體系保護(hù)范圍內(nèi)的合法權(quán)益，只要有法律、法規(guī)的明確依據(jù)，都應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是“合法權(quán)益”。

第二審查原告是否能夠獲得訴權(quán)，應(yīng)當(dāng)判斷其權(quán)利是否受到侵害，但這種“侵害”的判斷，應(yīng)以可能性為限，即有“原告關(guān)于權(quán)利侵害的可信陳述，或者侵權(quán)的可能性就足夠了”。

實(shí)踐中，相鄰不動產(chǎn)權(quán)人因?yàn)榻ㄔO(shè)工程前置審批而提起訴訟的，審查其原告資格也就應(yīng)當(dāng)圍繞上述三個(gè)要素即可。設(shè)計(jì)侵害土地使用權(quán)、排污排水侵害相鄰權(quán)、消防設(shè)計(jì)侵害土地獨(dú)占使用權(quán)等等。

因?yàn)榈谌瞬⒎侵苯訁⑴c建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收的當(dāng)事人，令其在起訴階段即要完全證明權(quán)利遭到必然侵害恐強(qiáng)人所難。法官宜以自然之理性、生活之常識，審查其是否具有權(quán)利遭受侵害的可能，初步具備一定的權(quán)利侵害可能性，則即應(yīng)令案件進(jìn)入言辭審理階段。

規(guī)劃許可作為建設(shè)工程項(xiàng)目的最終的合法性證明，其前置審批在滿足法律規(guī)定的條件下，具備行政許可的職權(quán)、設(shè)定、實(shí)施等法律特征，也是一種獨(dú)立的行政許可。

即使該前置審批，對于整個(gè)規(guī)劃許可而言，并非最終的項(xiàng)目審批，但鑒于其與相對人之間的意思表示、審批效力的強(qiáng)制性等特征，應(yīng)認(rèn)定其為一種終局性的行政行為。

人民法院在判斷該類前置審批所涉及的第三人能否賦予其原告資格時(shí)，應(yīng)以利害關(guān)系三要素為判斷標(biāo)準(zhǔn)，并且只要初步具備對第三人權(quán)利侵害的可能性時(shí)，即應(yīng)當(dāng)對案件進(jìn)行實(shí)體審理，充分保障此類行為中利害關(guān)系人的合法權(quán)益。

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