《土地管理法》把土地所有權(quán)分為國(guó)家所有和集體所有

根據(jù)《物權(quán)法》之規(guī)定，所有權(quán)權(quán)能包括占有、使用、收益、處分。在現(xiàn)行《土地管理法》的法律框架下，集體土地所有者是不能有效處分（轉(zhuǎn)讓、抵押等）土地，處分是物權(quán)最重要的權(quán)能表現(xiàn)，亦即《土地管理法》規(guī)定集體土地所有權(quán)是虛置的權(quán)利。

但根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，進(jìn)行任何建設(shè)，需要使用國(guó)有土地。如使用集體所有土地的，即又必須對(duì)集體土地所有權(quán)進(jìn)行變性。我們認(rèn)為，土地所有權(quán)基本上不涉及實(shí)際的權(quán)益。如公益項(xiàng)目的用地建設(shè)，地方政府劃撥的是土地使用權(quán)；經(jīng)營(yíng)性的用地建設(shè)，地方政府出讓的是土地使用權(quán)；農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也是劃撥取得的土地使用權(quán)。所以，我們認(rèn)為土地所有權(quán)不能流轉(zhuǎn)，即所謂土地價(jià)值，是指土地使用權(quán)的價(jià)值，把土地所有權(quán)區(qū)分為集體所有和國(guó)家所有的意義不大。

根據(jù)《土地管理法》之規(guī)定，由省級(jí)政府或國(guó)務(wù)院作出征地批復(fù)，是征收中一個(gè)環(huán)節(jié)程序、行政行為。有權(quán)機(jī)關(guān)作出征地批復(fù)文件，并發(fā)布征地公告，也意味著物權(quán)的轉(zhuǎn)移，但這個(gè)物權(quán)轉(zhuǎn)移是集體土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，還是集體土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的一并轉(zhuǎn)移呢？這是《土地管理法》土地所有權(quán)制度設(shè)計(jì)不科學(xué)造成的困惑，需要與《征收條例》所規(guī)定的，房屋征收決定與收回國(guó)有土地使用權(quán)同步原則相類似。實(shí)踐中，我們多見不少城中村改造時(shí)，涉案集體土地已經(jīng)較早的經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)作出征地批復(fù)了，而并沒有對(duì)房屋實(shí)施搬遷改造。根據(jù)現(xiàn)實(shí)狀況及有關(guān)規(guī)定，我們認(rèn)為，有權(quán)機(jī)關(guān)作出的征地批復(fù)，可以理解為集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地所有權(quán)，并不是將土地使用權(quán)收回。

簽訂了征收補(bǔ)償協(xié)議，或達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，有關(guān)機(jī)關(guān)作出的責(zé)令交出土地決定書,或參照《征收條例》作出征收補(bǔ)償決定書，送達(dá)給被征收人生效后，意味著國(guó)有土地使用權(quán)的最終收回。作此這樣理解的話，涉及征地法律關(guān)系就能理順了。

對(duì)于目前《土地管理法》修訂早已提上了日程，希望這部基礎(chǔ)性的法律能夠盡早地革新完善，以利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)的征收活動(dòng)，亦應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)征收法。

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