行政程序濫用是指行政主體具體是指什么？

及其公職人員對行政程序作非理性的處理。當前,行政程序運用中出現(xiàn)了一些新問題,例如,有些機關過去是“沒程序,有辦法”,現(xiàn)在是“有程序,沒辦法”。遇到問題,常以程序限制為借口,繞道走,不作為,甚至有的使行政程序“變形走樣”,直接違背了程序保障公平正義的本義。

之所以會濫用行政程序,源自兩方面基本原因:一是客觀原因,行政程序設計不符合實踐需要；二是主觀原因,公職人員故意為之。趨利避害是人之本能,行政程序限制公權,是公職人員的“緊箍咒”,怕麻煩,怕追責,導致相關人員有技術地規(guī)避程序,扭曲行政程序的價值,損害公眾利益。為此,應特別注意以下幾種變形的行政程序濫用。

一是“死搬硬套”行政程序。法治國家確立“正當程序”,必有其正當目標和價值導向,如公平正義等。部分行政主體及其公職人員在行使權力時,不思程序所涉措施與目標,簡單機械地執(zhí)行,遇到程序上的難題,就加之擱置,或者自行裁量,形成多樣標準。須知,對于行政程序的使用,不能簡單追求形式,而背離程序背后的價值。程序不是克制效率的“天敵”,其恰恰是提高行政精細化的“驅動器”,尤其是在解決百姓急之所急的事情時,不能利用程序給行政相對人增加不必要的麻煩。

二是“別有用心”運用行政程序。不受約束的公權力會膨脹,會恣意。行政主體在實現(xiàn)行政目標之外,不排除會追求法外的利益。例如,有些地方采取“未批先征”手段,征收集體土地,其程序依據是當?shù)卣臅h備案,地方政府會議備案豈能取代法定的征收審批程序?為此,設計程序時,必須排除“尋租”空間,要解決有利益大家搶著干、沒利益沒人干的情況。

三是“惟程序主義”使用行政程序。一臺機器的有效運轉,離不開每個齒輪和機器部件按照預定程序的運動。程序的使用也離不開“人”,但人不是“齒輪”,立法者固然希望執(zhí)法者按照預定程序執(zhí)行,且符合立法目標。但法的實體規(guī)則是程序的根基。惟程序主義者,事事看程序,請示領導,針對程序的例外,不研究,不作為,搞程序上的“官僚主義”。

四是“選擇性”使用行政程序。行政程序瑕疵可構成行政不當,程序違法則構成行政違法?，F(xiàn)實中,行政程序包括眾多環(huán)節(jié)或要求,不乏有些執(zhí)法人員“靈活”運用程序,在一個或多個行為中選擇性利用程序,達成其目標。例如,有些執(zhí)法部門處理違章建筑,不按行政強制程序走,不催告,不聽取意見,經常濫用責令交回土地；更有甚者,將合法建筑按違章建筑處理,規(guī)避征收程序。對于老百姓來講,他不了解什么具體的行政程序,他只希望得到公正的對待,訴求得到回應。如果行政主體及其公職人員錯誤地、選擇性地使用行政程序,則是典型的不負責、典型的違法行為。將行政程序予以切割或放棄、選擇性使用,其背后是部門或私人利益作祟,嚴重擾亂法的安定性與執(zhí)法的公信力。

五是“創(chuàng)新性”轉變行政程序。程序來自科學民主的制定,包含了行政行為運作的基本規(guī)律。違背程序的運作規(guī)律,則將無法有效保障人民當家作主的權利。例如,有的地方出現(xiàn)奇葩證明、循環(huán)證明、重復證明等,“反智”的前置程序檢驗的是群眾的智慧,丟失的是政府公信力。行政程序使用必須遵循依法行政的原則,例如,交通執(zhí)法中,有些地方在處罰程序中“穿插”了相對人讀交規(guī)的規(guī)定,甚至在車檢中,將之與處罰“不當聯(lián)結”,不交罰款,不給車檢。雖然從效果上看,手段強化,程序改造,確實提高了執(zhí)法效率,但執(zhí)法者不恪守法律的“紅線”,則是對于行政程序最大的破壞。

以上種種,掛一漏萬。法治政府建設應遵循法治規(guī)律推進,要求行政主體及其公職人員“戴著枷鎖跳舞”,避免機械使用程序,濫用行政程序。對此,一則加速行政程序法典化。行政程序不健全是根源性問題,立法者和執(zhí)法者在共識的基礎上,應形成規(guī)范各類行政行為的行政程序法,明確權責利。二則強化行政程序的民主性。建立在正當目標上的程序,必然排除人性因素,排除領導干擾,以公開透明,百姓滿意的方式創(chuàng)設及運作。三則完善行政程序的監(jiān)督救濟體系。內部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結合,行政復議和行政訴訟“齊頭并進”強化程序違法認定,嚴禁行政主體及其公職人員濫用行政程序。

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