當(dāng)“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”、“派出機(jī)構(gòu)”或“內(nèi)設(shè)部門(mén)”違反規(guī)定，實(shí)施了所謂“行政行為”，侵害了行政相對(duì)人或利害關(guān)系人的合法權(quán)益，不管是以自己名義實(shí)施的，還是以組建或設(shè)立他們行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施，受害人都有權(quán)依據(jù)法律規(guī)定，以該行政機(jī)關(guān)為被告向其主張自己權(quán)利。

案情回顧

為整治違建，長(zhǎng)沙市雨花區(qū)黎托街道辦事處設(shè)立了“黎托街道依法整治違法違章建筑工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”(下稱“兩違辦”)。兩違辦向唐某某發(fā)出長(zhǎng)沙市雨花區(qū)違法違章建(構(gòu))筑物責(zé)令限期拆除通知書(shū)(下稱拆違通知書(shū))，認(rèn)定其位于黎托街道粟塘社區(qū)羅家園搭建的建構(gòu)筑物屬于違章建筑，違反了城鄉(xiāng)規(guī)劃法第四十條第一款等有關(guān)規(guī)定，責(zé)令于2012年3月5日前自行拆除上述違法建構(gòu)筑物，逾期未自行拆除的，將組織相關(guān)部門(mén)強(qiáng)制拆除。

唐某某不服，訴至該市雨花區(qū)人民法院。后法院判決長(zhǎng)沙市雨花區(qū)違法違章建(構(gòu))筑物責(zé)令限期拆除通知書(shū)違法。

律師說(shuō)法

征收拆遷或者查處違法建筑時(shí)，諸如“拆遷指揮部”、“征收拆遷辦公室”、“(臨時(shí))辦公室”、“協(xié)調(diào)小組”這樣主體層出不窮，他們以自己名義下文件、發(fā)通知、簽協(xié)議?？梢坏┏霈F(xiàn)問(wèn)題或者發(fā)生糾紛，要么已經(jīng)人去樓空，要么互相推諉，難以找到負(fù)責(zé)任的單位或人員。

那么，這些臨時(shí)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)以自己名義實(shí)施的行為究竟合不合法？如果不合法，作為行政相對(duì)人的被征收人、被處罰人一方的權(quán)益遭受了損害，又應(yīng)該去找誰(shuí)主張呢？

征收拆遷、查處違法建筑等屬于行政行為。行政法上，行政行為是指行政主體行使行政職權(quán)，作出的能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為。

一個(gè)行政行為若要合法有效，應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備四個(gè)要素，即該行政行為要做到“主體合法”“符合行政主體的權(quán)限范圍內(nèi)”“內(nèi)容合法、適當(dāng)”“符合法定程序”，四者缺一不可。

案例中，“兩違辦”做出的拆違通知書(shū)之所以被判違法，原因在于其實(shí)施主體不具備合法性，缺少相應(yīng)行政職權(quán)。合法的行政行為是由行政機(jī)關(guān)實(shí)施的，但并非任何行政機(jī)關(guān)對(duì)任何事項(xiàng)都具有行政主體資格，也并非行政機(jī)關(guān)做出的所有行政行為都合法，行政主體合法是行政行為合法的必要條件。

行政主體合法是指實(shí)施行政行為的組織必須具有行政主體資格，能以自己的名義獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。當(dāng)然判斷行政主體是否合法，需要結(jié)合該主體實(shí)施的具體行政行為所針對(duì)的事項(xiàng)和及其是否具有管理權(quán)限來(lái)加以綜合判斷。

由于行政機(jī)關(guān)是擬制的機(jī)關(guān)法人，不能像自然人一樣的思考和做出行為動(dòng)作，需要由具體的公務(wù)員代表它行使相應(yīng)職權(quán)。

甚至，有時(shí)還會(huì)委托一定的其他機(jī)關(guān)或組織行使職權(quán)。為規(guī)范執(zhí)法行為，執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)做到以下三方面的要求：

一是行政機(jī)關(guān)設(shè)立要合法。就是說(shuō)該機(jī)關(guān)設(shè)立要有法律法規(guī)規(guī)定作為依據(jù)。同時(shí)，還要依法經(jīng)過(guò)相關(guān)單位的設(shè)立審批。如各地規(guī)劃局之所以能夠成為城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)，擁有城鄉(xiāng)規(guī)劃許可權(quán)和對(duì)違反規(guī)劃的行為查處權(quán)，除了是因?yàn)槌青l(xiāng)規(guī)劃法第十一條明確授權(quán)以外，還經(jīng)過(guò)審批取得了機(jī)構(gòu)編制，領(lǐng)取了組織機(jī)構(gòu)代碼證。

二是執(zhí)法人員要合法。行政執(zhí)法過(guò)程中，工作人員代表的不是他自己個(gè)人，而是行政機(jī)關(guān)，他的言行關(guān)乎政府和國(guó)家形象。所以，他們應(yīng)該是經(jīng)過(guò)考核合格，具備相應(yīng)職業(yè)技能和職業(yè)素養(yǎng)的人員。

如廣西壯族自治區(qū)行政執(zhí)法程序規(guī)定(1997年廣西壯族自治區(qū)人民政府令第13號(hào))第十條和第十三條規(guī)定，行政執(zhí)法人員必須是“正式在編人員”“并具有對(duì)相對(duì)人直接行使行政執(zhí)法權(quán)的職責(zé)”“經(jīng)培訓(xùn)、考核，通過(guò)資格審查”，領(lǐng)取了行政執(zhí)法證件，要持證上崗。

三是涉及委托執(zhí)法的，委托行為要合法，尤其是受委托人要符合規(guī)定。如行政處罰法第十八條規(guī)定，行政處罰不能委托給個(gè)人實(shí)施，委托其他組織的，該組織要符合該法第十九條規(guī)定。

比照上文描述，“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”、“派出機(jī)構(gòu)”或“內(nèi)設(shè)部門(mén)”顯然不是適格的行政主體，因?yàn)?，他們沒(méi)有經(jīng)過(guò)依法設(shè)立審批，不是獨(dú)立的法人單位或組織，不具有獨(dú)立的主體資格和責(zé)任能力，其屬下的工作人員大部分沒(méi)有相應(yīng)執(zhí)法資格。

另外，根據(jù)行政處罰法第十五條規(guī)定，行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。

從關(guān)于執(zhí)行若干問(wèn)題的解釋(下稱解釋)第二十條和第二十一條規(guī)定，可以推斷出，“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”、“派出機(jī)構(gòu)”或“內(nèi)設(shè)部門(mén)”在法律法規(guī)沒(méi)有授權(quán)的情況應(yīng)該以組建或設(shè)立他們行政機(jī)關(guān)名義做出。當(dāng)然，前提是該行政機(jī)關(guān)本身也應(yīng)該具備相應(yīng)行政權(quán)，否則，即便以該行政機(jī)關(guān)名義做出的行為也不合法。

具體到案例中，“兩違辦”下發(fā)拆違通知書(shū)而言，設(shè)立“兩違辦”的黎托街道辦本身就沒(méi)有規(guī)劃查處權(quán)，正如(47號(hào))判決書(shū)所述“城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十四條和長(zhǎng)沙市城市管理?xiàng)l例第二十九條規(guī)定，責(zé)令拆除違章建筑的行政處罰決定應(yīng)由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)或城市管理綜合執(zhí)法部門(mén)作出”。所以，“(兩違辦)無(wú)權(quán)作出拆違通知書(shū)”。

當(dāng)“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”、“派出機(jī)構(gòu)”或“內(nèi)設(shè)部門(mén)”違反規(guī)定，實(shí)施了所謂“行政行為”，侵害了行政相對(duì)人或利害關(guān)系人的合法權(quán)益，不管是以自己名義實(shí)施的，還是以組建或設(shè)立他們行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施，受害人都有權(quán)依據(jù)解釋第二十條和第二十一條之規(guī)定，以該行政機(jī)關(guān)為被告(解釋第二十條第三款規(guī)定情形除外)，向其主張自己權(quán)利。

經(jīng)驗(yàn)提示

作為組建或設(shè)立“臨時(shí)機(jī)構(gòu)”、“派出機(jī)構(gòu)”或“內(nèi)設(shè)部門(mén)”的行政機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)從其設(shè)立到運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)，都要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管，尤其是執(zhí)法人員選用和管理，切勿遇事就用“臨時(shí)工”頂替。

“臨時(shí)工”執(zhí)法問(wèn)題已經(jīng)飽受社會(huì)詬病，一是用臨時(shí)工“執(zhí)法”，本身就已違法;二是臨時(shí)工也是單位聘請(qǐng)人員，他的“執(zhí)法”視為職務(wù)行為，因該行為給他人造成損害的，依法還是由單位承擔(dān)責(zé)任。所以，行政機(jī)關(guān)不要寄希望于臨時(shí)工可以去禍消災(zāi)，也不要幻想臨時(shí)機(jī)構(gòu)一旦解散，就無(wú)后顧之憂。

作者簡(jiǎn)介

張志同

北京京潤(rùn)律師事務(wù)所主任

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所碩士研究生實(shí)踐導(dǎo)師