一、基本案情

被上訴人中國銀行江西省分行以上訴人江西省南昌市房產(chǎn)管理局(以下簡稱南昌市房管局)違法辦理房屋抵押登記造成其貸款損失為由，于1996年8月28日向江西省高級人民法院提起行政賠償訴訟。江西省高級人民法院于1999年12月22日作出(1996)贛行初字第02號行政賠償判決，中國銀行江西省分行不服，向本院提起上訴。本院于2001年2月1日作出(2000)行終字第5號行政裁定，將本案發(fā)回江西省高級人民法院重審。江西省高級人民法院重審后于2002年4月4日作出(2001)贛行初字第01號行政賠償判決。南昌市房管局不服，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成由審判員趙大光擔任審判長，代理審判員馬永欣、甘雯參加評議的合議庭，進行了公開開庭審理，書記員譚偉、陳春梅擔任法庭記錄。上訴人委托代理人武永平、劉志丹和被上訴人委托代理人杜紅民、徐文斌到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

江西省高級人民法院根據(jù)當事人舉證并經(jīng)庭審質(zhì)證，認定以下事實：1995年4月5日，南昌市天龍實業(yè)集團公司(以下簡稱天龍公司)以購買貨物需流動資金為由，向原中國銀行江西信托咨詢公司(以下簡稱信托公司)申請貸款700萬元。信托公司同意在天龍公司落實貸款抵押手續(xù)，確保貸款無風險前提下辦理貸款。同年4月14日，天龍公司法定代表人顏桂龍向江西省南昌市房產(chǎn)交易管理所(以下簡稱南昌市房交所)提出對該公司在江西省南昌市西湖區(qū)船山路29號第二層2482．15平方米房屋辦理貸款抵押登記手續(xù)的申請，并提交了天龍公司與中房南昌房地產(chǎn)開發(fā)公司第二開發(fā)處的購房協(xié)議書及005518號房屋所有權(quán)證。同日，信托公司委托江西省南昌市房產(chǎn)價格評估所(以下簡稱南昌市房產(chǎn)評估所)對天龍公司作為貸款抵押的房產(chǎn)進行價格評估。同年4月17日，南昌市房產(chǎn)評估所作出(95)洪房估字《估價書》，以市值的75％評估抵押房產(chǎn)的價值為6515643元。同日，信托公司與天龍公司簽訂了700萬元的《借款合同》，借款期限自1995年4月26日至1995年9月25日，貸款利率月息為10．98‰。江西鑫馬實業(yè)有限公司在借款合同中寫明同意承擔50萬元貸款本息的擔保責任。同年4月26日，南昌市房交所作出No．0005005《房屋抵押貸款通知書》，認定抵押人顏桂龍?zhí)峤坏淖溆谀喜形骱^(qū)船山路29號2482．15平方米房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)人為天龍公司，產(chǎn)權(quán)證號為005518，抵押權(quán)人為信托公司，抵押貸款金額為700萬元，抵押期限1995年4月26日至1995年9月25日共五個月，并在備注欄內(nèi)注明：“銀行(信用社)見此通知書可辦理貸款手續(xù)，并收存此通知書；抵押貸款期滿，貸款人憑本通知和銀行(信用社)出具的還清貸款證明辦理抵押貸款注銷手續(xù)?！睋?jù)此，信托公司于同年4月26日、4月30日和5月3日先后分三次共支付700萬元貸款給天龍公司。同年6月13日，南昌市房管局以其下屬部門南昌市房產(chǎn)評估所的名義函告信托公司，發(fā)現(xiàn)顏桂龍未在市房屋產(chǎn)權(quán)監(jiān)理處辦理房屋產(chǎn)權(quán)證書，即用假產(chǎn)權(quán)證辦理了房產(chǎn)抵押貸款手續(xù)。信托公司得知情況后，于次日收回天龍公司尚未使用的貸款余額88．5萬元。同年6月16日，江西省南昌市公安局對顏桂龍利用假房產(chǎn)證詐騙貸款一案立案偵查，追繳到顏桂龍一部林肯臥車，經(jīng)江西省價格事務(wù)所鑒定，價值15萬元；另追繳到貸款利差款96萬元。1996年5月7日，信托公司以南昌市房管局為賠償義務(wù)機關(guān)向其提出行政賠償申請。南昌市房管局在法定期限內(nèi)未作出是否賠償?shù)臎Q定。同年8月28日，信托公司向法院提起行政賠償訴訟。

在本案審理期間，信托公司于1998年2月10日經(jīng)江西省工商行政管理局核準，注銷企業(yè)法人登記，其債權(quán)債務(wù)由中國銀行江西省分行承擔。為此，本案原告由信托公司變更為中國銀行江西省分行。天龍公司因未參加1997年度年檢，于1998年8月被江西省南昌市工商行政管理局吊銷了營業(yè)執(zhí)照，且查無開辦和主管單位。1999年10月29日，顏桂龍被緝拿歸案。2000年10月20日，江西省南昌市中級人民法院作出(2000)洪刑一初字第89號刑事判決，認定顏桂龍用假房產(chǎn)證作抵押，詐騙銀行貸款650萬元，案發(fā)后公安機關(guān)共為中國銀行江西省分行挽回經(jīng)濟損失199．5萬元，造成實際損失450．5萬元，其行為已構(gòu)成詐騙罪，依法判處顏桂龍無期徒刑，剝奪政治權(quán)利終身，并處沒收個人全部財產(chǎn)。該判決已于同年11月5日發(fā)生法律效力。

江西省高級人民法院經(jīng)審理認為，建設(shè)部《城市房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理暫行辦法》第四條第二款、第十條和建設(shè)部、中國人民銀行建房(1995)152號《關(guān)于加強與銀行貸款業(yè)務(wù)相關(guān)的房地產(chǎn)抵押和評估管理工作的通知》第一條以及建設(shè)部、國家物價局、國家工商行政管理局[88]建房字第17號《關(guān)于加強房地產(chǎn)交易市場管理的通知》第三條均明確規(guī)定，縣級以上房產(chǎn)行政管理機關(guān)是負責本行政區(qū)域房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理工作的主管部門，辦理房屋抵押登記是房產(chǎn)行政主管部門履行房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍行政管理的一項法定職責。南昌市房管局是南昌市范圍內(nèi)辦理房產(chǎn)抵押登記的行政主管部門，南昌市房交所作為其下屬單位，行使房產(chǎn)抵押登記的行政管理職權(quán)，應(yīng)視為是受其委托的行為，南昌市房管局應(yīng)對此承擔行政法律責任。南昌市房管局的工作人員在履行房屋抵押貸款登記行政職權(quán)過程中，未認真審查顏桂龍?zhí)峤坏淖鳛橘J款抵押物的南昌市西湖區(qū)船山路29號第二層非住宅房屋產(chǎn)權(quán)證與該房屋所有權(quán)證存根以及檔案記錄內(nèi)容是否相符，也未認真查對權(quán)證與印章真?zhèn)?，即錯誤認定天龍公司對該房屋擁有產(chǎn)權(quán)，并作出《房屋抵押貸款通知書》，確認信托公司與天龍公司的房屋抵押法律關(guān)系有效。該具體行政行為認定事實錯誤，其違法性已為南昌市房管局下屬單位南昌市房產(chǎn)評估所1995年6月13日給信托公司的函所確認。信托公司于1996年5月7日向南昌市房管局提出賠償申請，未果，又于同年8月28日向法院提起行政賠償訴訟，符合《中華人民共和國國家賠償法》第十三條、第三十三條第一款有關(guān)賠償程序及請求國家賠償時效的規(guī)定。南昌市中級人民法院對顏桂龍詐騙信托公司650萬元貸款一案已作出生效判決，確認信托公司因此而遭受的貸款損失為450．5萬元。雖然信托公司貸款財產(chǎn)權(quán)的直接侵權(quán)人系顏桂龍，但根據(jù)《中華人民共和國擔保法》和《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定，辦理房地產(chǎn)抵押登記是抵押合同生效的前提條件，南昌市房管局違法辦理抵押貸款登記的行為是信托公司認為無風險放貸的主要原因，因此南昌市房管局的違法抵押登記行為與信托公司的財產(chǎn)損失之間存在著法律上的因果關(guān)系。鑒于顏桂龍已無償還貸款的能力，南昌市房管局應(yīng)對因違法辦理抵押登記造成原告抵押權(quán)不能實現(xiàn)的部分依法承擔補充賠償責任。根據(jù)《中國銀行信托咨詢公司信托貸款辦法》及《中國銀行信托咨詢公司信托貸款審批與管理細則》的有關(guān)規(guī)定，“信托公司應(yīng)選擇信譽好，利潤高的企業(yè)發(fā)放企業(yè)信托貸款”。天龍公司申請貸款時已經(jīng)處于資不抵債的狀況，但信托公司在審批時卻將其認定為是“以1500萬元購得船山路29號一至三層房屋所有權(quán)，擁有近2100萬元的固定資產(chǎn)”的企業(yè)，顯然未按項目調(diào)查、項目評估程序規(guī)定的要求認真審查天龍公司的資信情況和履約能力，貸前審查工作存在過失；發(fā)放貸款時，違反了“一般不超過抵押物市值60％發(fā)放信托貸款”的規(guī)定，以抵押物市值75％發(fā)放抵押貸款650萬元；放貸后又未按規(guī)定進行任何監(jiān)督管理，以致貸款未按約定用途使用，被顏桂龍在短時期內(nèi)用于償還所欠債務(wù)及支付其他費用。原告對造成貸款損失，自身存在明顯過錯，依法應(yīng)相應(yīng)減輕南昌市房管局的賠償責任。原告主張的利息損失，因系可得利益，不屬于《中華人民共和國國家賠償法》規(guī)定的直接財產(chǎn)損失范圍，不予支持。南昌市房管局提出本案不屬國家賠償范圍、原告起訴已超過訴訟時效等理由，均不符合法律規(guī)定，不予采納。據(jù)此，依照《中華人民共和國國家賠償法》第四條第(四)項、第七條第四款、第二十八條第(七)項和《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第二十九條之規(guī)定，判決：1．由南昌市房管局賠償中國銀行江西省分行貸款損失4505000元的60％，即2703000元。2．駁回中國銀行江西省分行其它訴訟請求。

南昌市房管局不服該判決，向本院提起上訴稱：信托公司在接到南昌市房交所《房屋抵押貸款通知書》的前一天就將280萬元轉(zhuǎn)入天龍公司賬戶，該筆款項的損失與南昌市房交所作出的《房屋抵押貸款通知書》沒有法律上的因果關(guān)系，上訴人不應(yīng)承擔該部分損失；在信托公司已得知天龍公司用假房產(chǎn)證辦理抵押登記的情況后，天龍公司法定代表人顏桂龍仍從信托公司取款36萬元，對該款的損失應(yīng)由信托公司自行承擔；信托公司貸款時未能認真審查天龍公司的資信情況和履約能力，違反“一般不超過抵押物市值60％發(fā)放信托貸款”的規(guī)定，貸款后亦未按規(guī)定對天龍公司使用資金的情況進行監(jiān)管，由于信托公司在貸款過程中存在諸多過錯，根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》第五條第二款的規(guī)定，損害結(jié)果是由公民、法人和其他組織自己的行為造成的，上訴人不應(yīng)承擔賠償責任。

 被上訴人中國銀行江西省分行辯稱：本案經(jīng)原一審、二審及重審多次舉證質(zhì)證，足以證明一審認定信托公司于4月26日、4月30日和5月3日先后支付貸款700萬元給天龍公司，上訴人稱信托公司在4月25日已將280萬元轉(zhuǎn)入天龍公司缺乏證據(jù)；《中國銀行信托公司貸款辦法》和《中國銀行信托咨詢公司信托貸款審批與管理細則》是被上訴人的內(nèi)部管理規(guī)則，不屬法律法規(guī)范疇，被上訴人在貸款過程中不存在過錯，由于信托公司與天龍公司的貸款系抵押貸款，不是一般信用貸款，因此只要抵押物沒有風險，該貸款也就沒有風險；被上訴人作為金融機構(gòu)其貸款本金是有資金成本的，且利息屬法定孳息，與本金具有不可分割性，應(yīng)納入直接損失的范疇，一審判決認為“利息”系可得利益不屬直接財產(chǎn)損失是錯誤的。

江西省高級人民法院經(jīng)庭審質(zhì)證，認定原告提供的有效證據(jù)有：中國人民銀行批準信托公司經(jīng)營金融業(yè)務(wù)的銀金管字第08―0347號許可證；江西省工商行政管理局核發(fā)給信托公司的企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照；天龍公司申請貸款的報告；信托公司人民幣流動資金借款申請審批書；顏桂龍向南昌市房交所申請辦理房產(chǎn)抵押登記的申請書和信托公司委托南昌市房產(chǎn)評估所對抵押房產(chǎn)評估的委托書；信托公司與天龍公司簽訂的700萬元《借款合同》；南昌市房產(chǎn)評估所作出的(95)洪房估字《估價書》；南昌市房交所作出的No．0005005《房屋抵押貸款通知書》；信托公司分三次向天龍公司支付700萬元的投資貸款支付憑條；南昌市房產(chǎn)評估所告知信托公司關(guān)于天龍公司利用假房產(chǎn)證抵押貸款的函；信托公司出具的天龍公司共分三次歸還貸款88．5萬元、15萬元、81萬元等共計184．5萬元的投資貸款還款通知單；南昌市工商行政管理局核發(fā)給天龍公司注冊號為15832068―7―1的企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照副本；南昌市中級人民法院作出的(1995)洪民初字第48號民事判決書。1995年6月14日，南昌市公安局第二處收到南昌市房產(chǎn)交易所送來的天龍公司假房屋所有權(quán)證的收條；南昌市房管局出具的關(guān)于顏桂龍?zhí)峤坏?05518號房屋所有權(quán)證屬偽造證書的證明；信托公司請求南昌市房管局賠償?shù)纳暾垥澳喜蟹抗芫趾炇赵撋暾垥淖C明；南昌市公安局出具的對顏桂龍刑事詐騙案立案偵查及追贓情況的證明；江西省價格事務(wù)所贛事估字[98]第03號《江西省扣押追繳、沒收物品估價鑒定結(jié)論書》；江西省工商行政管理局關(guān)于注銷信托公司企業(yè)法人登記及由中國銀行江西省分行承擔其債權(quán)債務(wù)的《核準注銷登記通知書》。

認定被告提供的有效證據(jù)有：天龍公司與中房集團南昌房地產(chǎn)開發(fā)公司第二開發(fā)處簽訂的購買南昌市西湖區(qū)船山路29號的非住宅一至二層商場、三樓寫字樓的協(xié)議書；顏桂龍?zhí)峤唤o南昌市房管局進行抵押登記的005518號房屋所有權(quán)證復印件；南昌市房產(chǎn)評估所告知信托公司關(guān)于天龍公司利用假房產(chǎn)證抵押貸款的函；南昌市房交所向南昌市公安局的報案材料；南昌市機構(gòu)編制委員會南編[1984]47號《關(guān)于下達南昌市房管局人員編制的通知》和洪編發(fā)[1989]164號《關(guān)于同意成立市房產(chǎn)價格評估所及其人員編制的批復》；南昌市機構(gòu)編制委員會辦公室核發(fā)的事法登字贛0100182A號《事業(yè)單位法人登記證》。

一審法院調(diào)取的證據(jù)有：南昌市工商行政管理局關(guān)于天龍公司企業(yè)法人登記、注冊及被吊銷營業(yè)執(zhí)照的資料；南昌市公安局(99)252號對顏桂龍的刑事拘留證；南昌市房管局向南昌市公安局出具的房屋所有權(quán)證第00519號和第005518號兩本證書編號及其鋼印“南昌市房屋產(chǎn)權(quán)管理局”與“南昌市房屋房產(chǎn)管理局”屬偽造的證明；南昌市公安局詢問信托公司職工辜洪武、盛利以及中國銀行南昌市支行信托辦事處經(jīng)理劉劍光的筆錄；中國銀行江西省分行分業(yè)管理處出具的《南昌市天龍實業(yè)集團公司在原省行信托貸款700萬元人民幣資金走向一覽表》；南昌市中級人民法院(2000)洪刑一初字第89號刑事判決書和執(zhí)行通知書。

上述證據(jù)隨案移送本院，經(jīng)審查，可以作為認定本案事實的根據(jù)。

本院經(jīng)庭審質(zhì)證，對本案以下有爭議的事實進行了審查：

關(guān)于信托公司是否在抵押貸款通知書發(fā)出前已向天龍公司發(fā)放貸款280萬元的問題。上訴人提出認定這個事實的主要證據(jù)是信托公司向一審法院提交的一份支付憑條上的蓋章日期為1995年4月25日，即在抵押通知書發(fā)出的前一天。被上訴人對此辯稱是由于工作人員未及時更換印章日期導致日期蓋章有誤，應(yīng)以簽寫日期為準，并提供其他付款憑證和記賬憑證佐證。經(jīng)審查，信托公司提交的該支付憑條的印章日期是1995年4月25日，工作人員書寫日期是1995年4月26日，該支付憑條印章日期與工作人員書寫日期存在不一致，但信托公司提交的付款憑證和記賬憑證簽寫和印章日期均為1995年4月26日，有關(guān)信托公司內(nèi)部批準手續(xù)的簽寫日期亦為1995年4月26日。在本案一審庭審時，上訴人對信托公司提交的上述證據(jù)材料沒有表示異議，且對一審法庭當庭確認第一筆貸款發(fā)放日期為1995年4月26日的事實，亦表示無異議。上訴人在二審期間否定其在一審庭審時已經(jīng)認可的事實，但未能提出充分證據(jù)證明，故上訴人提出發(fā)放貸款的時間是在抵押通知書發(fā)出的前一天的證據(jù)不足。

關(guān)于南昌市房管局提出信托公司得知天龍公司用假房產(chǎn)證辦理抵押登記的情況后，天龍公司仍從信托公司取走36萬元貸款的問題。1995年6月13日，南昌市房管局下屬單位南昌市房產(chǎn)評估所函告信托公司，天龍公司以假房產(chǎn)權(quán)證在該處騙取抵押登記手續(xù)。上訴人稱在此前已口頭告知信托公司，但未能提供相應(yīng)證據(jù)證明。上訴人還提出，1995年6月13日已將天龍公司用假房產(chǎn)證辦理抵押登記的情況函告信托公司后，天龍公司仍從信托公司取走36萬元，主要根據(jù)是上訴人二審期間提供的江西省南昌市公安局洪公經(jīng)訴[2000]第2號起訴意見書和江西省南昌市人民檢察院洪檢刑訴(2000)079號起訴書，但上述法律文書能夠證明的是，1995年6月15日和19日，天龍公司的經(jīng)理顏桂龍將其支付給江西省長城房地產(chǎn)開發(fā)公司的36萬元購房款通過他人戶頭提現(xiàn)。故上訴人提出的信托公司在得知抵押存在問題后沒有采取措施防止損失擴大的理由缺乏證據(jù)支持。

二、爭議焦點

國家行政機關(guān)在履行行政登記職責時,未盡到必要的注意義務(wù),致使行政管理相對人遭受財產(chǎn)損失的，是否應(yīng)該承擔國家賠償？

三、法律分析

根據(jù)建設(shè)部《城市房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理暫行辦法》第四條第二款、第十條和建設(shè)部、中國人民銀行《關(guān)于加強與銀行貸款業(yè)務(wù)相關(guān)的房地產(chǎn)抵押和評估管理工作的通知》第一條，以及建設(shè)部、國家物價局、國家工商行政管理局《關(guān)于加強房地產(chǎn)交易市場管理的通知》第三條的規(guī)定，南昌市房管局是南昌市范圍內(nèi)辦理房產(chǎn)抵押登記的行政主管部門。南昌市房交所和南昌市房產(chǎn)評估所作為其下屬單位，所實施的有關(guān)房地產(chǎn)抵押登記的行政行為，應(yīng)視為是受其委托所實施的行為。

根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》和《中華人民共和國擔保法》的有關(guān)規(guī)定，辦理房地產(chǎn)抵押登記是抵押合同生效的前提條件。南昌市房管局作為負責辦理房產(chǎn)抵押登記的行政主管部門，在辦理房產(chǎn)抵押登記過程中，對當事人的申請應(yīng)當以高度負責的態(tài)度認真履行必要的注意義務(wù)，對于抵押房產(chǎn)及其權(quán)屬證書的真?zhèn)斡袟l件加以核對與識別。然而，南昌市房管局在本案中違反職業(yè)規(guī)范，未盡必要的注意義務(wù)，為持有假房產(chǎn)證實施詐騙的天龍公司辦理抵押登記手續(xù)，并明示信托公司可以辦理貸款。信托公司基于對房產(chǎn)登記機關(guān)所辦抵押登記行為的信賴，為天龍公司發(fā)放貸款，致使信托公司遭受了財產(chǎn)損失。雖然本案貸款人天龍公司是造成信托公司財產(chǎn)損失的直接責任人，但是南昌市房管局的違法行為客觀上為天龍公司騙取貸款提供了條件，其違法出具他項權(quán)利證明的行為與信托公司財產(chǎn)損失之間存在法律上的利害關(guān)系和因果關(guān)系。根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》第四條第(四)項、第七條第四款、第二十八條第(七)項和《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第二十九條的規(guī)定，南昌市房管局對其違法辦理抵押登記而釀成信托公司財產(chǎn)損失的后果，在天龍公司無法償還貸款的情況下，應(yīng)當承擔相應(yīng)的過失賠償責任。一審判決認定南昌市房管局應(yīng)當承擔補充賠償責任不當，應(yīng)予糾正。南昌市房管局承擔行政賠償責任后，有權(quán)就其承擔的數(shù)額向天龍公司行使追償權(quán)。

信托公司在辦理抵押貸款過程中，沒有按照項目調(diào)查、項目評估程序規(guī)定的要求認真審查天龍公司的資信情況和履約能力，所發(fā)貸款額度亦不符合與抵押物市值比例的規(guī)定，對于造成財產(chǎn)損失負有一定的過錯責任，信托公司主張其在貸款過程中沒有過錯不應(yīng)承擔責任的理由不能成立。信托公司作為金融機構(gòu)，需要支付儲戶的存款利息，一審判決認為利息損失不屬于直接損失不當，信托公司提出貸款利息損失屬于直接損失應(yīng)予賠償?shù)闹鲝垜?yīng)予支持，但是信托公司要求按照貸款利息賠償缺乏法律依據(jù)。南昌市房管局提出信托公司在抵押登記通知書發(fā)出前已向天龍公司發(fā)放貸款280萬元的事實和得知抵押房產(chǎn)有問題后沒有采取措施防止擴大損失的事實，缺乏證據(jù)支持，其認為由于信托公司的過錯應(yīng)當完全免除其賠償責任的理由亦不能成立。中國銀行江西省分行仍可就其實際財產(chǎn)損失向天龍公司行使索賠權(quán)。

四、裁判結(jié)果

（一）維持江西省高級人民法院(2001)贛行初字第01號行政賠償判決第二項；

（二）變更江西省高級人民法院(2001)贛行初字第01號行政賠償判決第一項為：由南昌市房管局賠償中國銀行江西省分行人民幣2477750元及利息(按中國人民銀行同期活期存款利率計算，自1995年9月26日起至實際付款之日止)。

本判決為終審判決。

五、裁判依據(jù)

1、《中華人民共和國國家賠償法》第四條第(四)項、第七條第四款、第二十八條第(七)項

2、《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第二十九條

3、《城市房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理暫行辦法》第四條第二款、第十條

4、建設(shè)部、國家物價局、國家工商行政管理局《關(guān)于加強房地產(chǎn)交易市場管理的通知》第三條

5、建設(shè)部、中國人民銀行《關(guān)于加強與銀行貸款業(yè)務(wù)相關(guān)的房地產(chǎn)抵押和評估管理工作的通知》第一條