征拆違法的賠償范圍為重置成本損失、安置補(bǔ)償權(quán)益及其他直接損失

1、行政法的基本原理，行政機(jī)關(guān)基于合法行政行為造成他人損失產(chǎn)生的是補(bǔ)償責(zé)任，反之因違法實(shí)施行政行為造成他人損害產(chǎn)生的是賠償責(zé)任。行政賠償是國(guó)家賠償?shù)囊环N形式?！秶?guó)家賠償法》上述“直接損失”的范圍，除包括被拆建筑物重置成本損失外，還應(yīng)當(dāng)包括再審申請(qǐng)人應(yīng)享有的農(nóng)房拆遷安置補(bǔ)償權(quán)益以及對(duì)動(dòng)產(chǎn)造成的直接損失等。

2、根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第十二條第二款有關(guān)“征收農(nóng)村集體土地時(shí)未就被征收土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行安置補(bǔ)償，補(bǔ)償安置時(shí)房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請(qǐng)求參照?qǐng)?zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，人民法院一般應(yīng)予以支持”的相關(guān)規(guī)定，其適用前提是農(nóng)村集體土地已被征收，而本案該條件尚不具備，在前期已按當(dāng)?shù)夭疬w補(bǔ)償安置政策補(bǔ)償完畢后，僅對(duì)再審申請(qǐng)人按國(guó)有土地上房屋征收標(biāo)準(zhǔn)賠償依據(jù)不足。

3、但出于對(duì)違法行政行為侵權(quán)受害者合法權(quán)益充分保護(hù)的考慮，行政機(jī)關(guān)在確定行政賠償標(biāo)準(zhǔn)與額度的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮相關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定，在不違反法律、法規(guī)禁止性規(guī)定的情況下，結(jié)合再審申請(qǐng)人分戶及親屬安置情況、原房屋面積狀況等特定事項(xiàng)，同時(shí)考慮房屋附屬物、動(dòng)產(chǎn)以及本次拆遷涉及的搬家費(fèi)、過(guò)渡費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)金等具體給付事項(xiàng)，盡可能給予再審申請(qǐng)人必要、合理的照顧和安排，以體現(xiàn)對(duì)違法行政行為的懲戒和對(duì)被侵權(quán)人的關(guān)愛(ài)與體恤。

行政賠償與拆遷改造安置補(bǔ)償屬于不同行政法律關(guān)系，二審判決告知再審申請(qǐng)人仍享有農(nóng)房拆遷改造安置補(bǔ)償?shù)臋?quán)利符合立法目的，符合行政訴訟“一事一審”的原則。

再審申請(qǐng)人有關(guān)“若按被申請(qǐng)人擬定的拆遷政策，申請(qǐng)人的501.32平方米的房屋被拆除后只能獲得50平方米的安置面積，無(wú)法保障申請(qǐng)人原有居住條件不降低”之陳述純屬偷換概念，據(jù)核查其父母、前妻、兒子均得到拆遷補(bǔ)償房屋安置；其所提之元賠償金額清單明細(xì)純屬隨意主觀虛報(bào)。

以上事實(shí)有再審申請(qǐng)人提交的再審申請(qǐng)書(shū)，被申請(qǐng)人再審階段提交的答辯狀，再審聽(tīng)證筆錄、庭審筆錄，一、二審?fù)徆P錄及判決書(shū)等證據(jù)在案佐證。本院對(duì)原審法院查明的基本事實(shí)予以確認(rèn)。

本院認(rèn)為：本案系集體土地上房屋強(qiáng)制拆除行為被確認(rèn)違法而引發(fā)的行政賠償爭(zhēng)議。核心問(wèn)題是從《國(guó)家賠償法》的角度，如何看待原審法院在法律適用以及判定的具體賠償范圍、數(shù)額的正確性、合法性?，F(xiàn)就四個(gè)問(wèn)題分述如下：

《國(guó)家賠償法》第三十六條第八項(xiàng)規(guī)定：“侵犯公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)造成其他損害的，按照直接損失給予賠償?！?br>
二審法院將《國(guó)家賠償法》規(guī)定的“直接損失”僅僅解釋為房屋被拆除后的重置損失，而將再審申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)享有的住房拆遷安置補(bǔ)償權(quán)益排除在外，有失偏頗。

本案行政賠償責(zé)任之源起，房拆遷改造過(guò)程中，因未能與當(dāng)事人達(dá)成安置補(bǔ)償協(xié)議，經(jīng)區(qū)拆遷辦組織人員將涉案建筑強(qiáng)制拆除。該行為被一審法院作出的另案生效行政判決（[2014]行初字第22號(hào)）確認(rèn)違法，違法性體現(xiàn)在被申請(qǐng)人區(qū)管委會(huì)未經(jīng)法定程序制作催告書(shū)、未聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)等。根據(jù)行政法的基本原理，行政機(jī)關(guān)基于合法行政行為造成他人損失產(chǎn)生的是補(bǔ)償責(zé)任，反之因違法實(shí)施行政行為造成他人損害產(chǎn)生的是賠償責(zé)任。

行政賠償是國(guó)家賠償?shù)囊环N形式?！秶?guó)家賠償法》上述“直接損失”的范圍，除包括被拆建筑物重置成本損失外，還應(yīng)當(dāng)包括再審申請(qǐng)人應(yīng)享有的住房拆遷安置補(bǔ)償權(quán)益以及對(duì)動(dòng)產(chǎn)造成的直接損失等。主要理由是：

第一，將拆遷安置補(bǔ)償權(quán)益歸入賠償范圍，符合國(guó)家賠償法的立法精神。國(guó)家賠償制度設(shè)立的初衷，在于彌補(bǔ)公民因國(guó)家行政權(quán)或者司法權(quán)的違法運(yùn)用而遭受的損失，使之恢復(fù)到未被侵害前的狀態(tài)。要最大程度地發(fā)揮《國(guó)家賠償法》在維護(hù)和救濟(jì)因受到國(guó)家公權(quán)力不法侵害的行政相對(duì)人的合法權(quán)益方面的功能與作用，對(duì)《國(guó)家賠償法》第三十六條中關(guān)于賠償損失范圍之“直接損失”的理解，就不僅包括既得財(cái)產(chǎn)利益的損失，還應(yīng)當(dāng)包括雖非既得但又必然可得的財(cái)產(chǎn)利益損失，才符合該法的立法精神。再審申請(qǐng)人的房屋位于拆遷范圍內(nèi)。據(jù)此可以確認(rèn)，如果沒(méi)有區(qū)管委會(huì)違法強(qiáng)拆行為的介入，再審申請(qǐng)人必定可以通過(guò)拆遷安置補(bǔ)償程序獲得相應(yīng)補(bǔ)償。這意味著這部分利益屬于必然可得利益，應(yīng)當(dāng)納入《國(guó)家賠償法》規(guī)定的“直接損失”范圍。僅從上述文件所列內(nèi)容看，補(bǔ)償事項(xiàng)就包括了產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置房（特殊情況安置指標(biāo)回購(gòu)）、過(guò)渡費(fèi)、搬家費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)等，而不僅僅是原審法院所核定的被拆除農(nóng)房的重置價(jià)格。原審法院將前述事項(xiàng)割裂開(kāi)來(lái)并排除于“直接損失”之外，不具有合法性。

第二，將再審申請(qǐng)人必然可得的拆遷補(bǔ)償排除在行政賠償之外，明顯有失公正。再審申請(qǐng)人無(wú)法通過(guò)行政賠償程序，獲得按照拆遷補(bǔ)償程序本可獲得的全部補(bǔ)償，客觀上將造成其受到法律保護(hù)的利益因無(wú)法得到司法救濟(jì)難以實(shí)現(xiàn)，而被申請(qǐng)人卻因違法行為而免于承擔(dān)本應(yīng)更關(guān)鍵、影響程度更大的一部分賠償責(zé)任之負(fù)面后果。而二審判決有關(guān)“當(dāng)事人仍享有住房拆遷改造安置補(bǔ)償?shù)臋?quán)利”之表述，在實(shí)踐中可能為行政機(jī)關(guān)開(kāi)脫其過(guò)錯(cuò)，不明晰責(zé)任性質(zhì)，甚至不及時(shí)兌現(xiàn)賠償義務(wù)留出空間與借口。如對(duì)此聽(tīng)之任之，不加以糾正，則明顯違背行政訴訟法維護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的立法目的，與司法需要彰顯的公平正義背道而馳。因此，被申請(qǐng)人有關(guān)本案中行政賠償與拆遷安置補(bǔ)償屬于不同行政法律關(guān)系的申辯理由明顯不具有合理性。《國(guó)家賠償法》有關(guān)“直接損失”的準(zhǔn)確理解，有利于防止實(shí)踐中不當(dāng)限縮賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的國(guó)家賠償責(zé)任，厘清類(lèi)似情況下的行政賠償范圍，對(duì)于減少糾紛，統(tǒng)一裁判尺度，規(guī)范賠償秩序具有正向引導(dǎo)作用，從而有利于充分體現(xiàn)“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償，違法要追究”的權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的法治理念。

第三，人民法院在條件允許的情況下，通過(guò)行政賠償程序一并解決相關(guān)拆遷補(bǔ)償問(wèn)題，符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則，有利于行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解，也有利于賠償義務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員。無(wú)論此前的拆遷補(bǔ)償還是實(shí)施強(qiáng)拆行為被法院確認(rèn)違法之后的拆遷賠償，相關(guān)責(zé)任主體都是被申請(qǐng)人區(qū)管委會(huì)。被申請(qǐng)人此前與此后都無(wú)法規(guī)避行政法上的補(bǔ)償或賠償義務(wù)。

在此情況下，依循原審判決的邏輯，要求再審申請(qǐng)人必須通過(guò)拆遷補(bǔ)償程序另行尋求救濟(jì)，不僅實(shí)無(wú)必要，且會(huì)給國(guó)家的司法和行政資源造成浪費(fèi)，也會(huì)淡化對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員的懲戒意義。

因此，出于實(shí)質(zhì)解決爭(zhēng)議，減少當(dāng)事人訟累，節(jié)約國(guó)家司法和行政資源，以及警示賠償義務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員及時(shí)糾錯(cuò)、嚴(yán)格公正文明執(zhí)法之考量，本案宜通過(guò)行政賠償程序一并解決糾紛為宜。按照全面賠償原則，對(duì)再審申請(qǐng)人的合法權(quán)益全面及時(shí)、一次性地賠償救濟(jì)到位，有利于體現(xiàn)行政訴訟便于當(dāng)事人訴訟，便于人民法院依法獨(dú)立、公正和高效行使審判權(quán)的“兩便”原則，體現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)的司法規(guī)律和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的新時(shí)代要求。

二、關(guān)于涉案房屋重置價(jià)的核定

僅就這部分成本價(jià)的核定額看，原審法院基于被申請(qǐng)人違法強(qiáng)制拆除房屋存在過(guò)錯(cuò)，指出在房屋已被拆除且無(wú)法再行評(píng)估的同時(shí)，鑒于雙方對(duì)房地產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所就兩處房屋。《通知》（市區(qū)國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)）進(jìn)行核定，確定了涉案建筑的材質(zhì)等級(jí)及成新率。以涉案房屋的建筑材質(zhì)等級(jí)為磚混混合一級(jí)。

然而，原審法院雖然指出雙方當(dāng)事人對(duì)上述兩份《房地產(chǎn)評(píng)估單》中涉案房屋建筑面積、附屬物等沒(méi)有異議，但本院庭審期間，在有關(guān)涉案房屋權(quán)屬合法性上，被申請(qǐng)人主張涉案房屋僅一處有建設(shè)用地使用權(quán)證且證載主體系周阿才而非周小平，同時(shí)相關(guān)用地存在面積明顯超標(biāo)且有違“一戶一處宅基地”原則，應(yīng)屬于行政處罰對(duì)象，法律不應(yīng)保護(hù)；再審申請(qǐng)人則主張其是合法權(quán)利受讓人，類(lèi)似涉案房屋都未辦理房產(chǎn)證，而兩本土地證在被強(qiáng)拆的房屋內(nèi)滅失，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間房屋流轉(zhuǎn)合法有效等。本院認(rèn)為，上述爭(zhēng)議并非原審期間雙方爭(zhēng)議的核心，涉案房屋建造于1988年，結(jié)合我國(guó)以往農(nóng)村房產(chǎn)交易總體狀況以及相關(guān)規(guī)定，被申請(qǐng)人的上述主張并不足以否定再審申請(qǐng)人對(duì)涉案房屋享有的合法權(quán)益。

三、關(guān)于房屋附屬物及屋內(nèi)動(dòng)產(chǎn)的認(rèn)定

前述分析可知，原審法院判決確定的.9元賠償金不能全面客觀地反映涉案房屋應(yīng)包含的整體價(jià)值和利益。實(shí)踐中，人民法院關(guān)注的行政賠償范圍通常還包括房屋附屬物以及屋內(nèi)動(dòng)產(chǎn)。

而一審判決卻指出，雙方當(dāng)事人對(duì)上述兩份《房地產(chǎn)評(píng)估單》中涉案房屋建筑面積、附屬物等沒(méi)有異議，這與其在本院庭審期間的表述是存在出入的。究竟如何看待本案房屋附屬物的范圍？以及強(qiáng)制拆遷過(guò)程中涉案房屋內(nèi)是否有或是有哪些應(yīng)予賠償?shù)膭?dòng)產(chǎn)？雙方當(dāng)事人對(duì)此問(wèn)題之表述仍存在爭(zhēng)議，尚需行政機(jī)關(guān)在后續(xù)賠償環(huán)節(jié)中進(jìn)一步查明，再審申請(qǐng)人亦當(dāng)依法提供相應(yīng)的證據(jù)加以證明。

四、關(guān)于賠償方式與標(biāo)準(zhǔn)

在賠償方式上，鑒于涉案項(xiàng)目其經(jīng)由被申請(qǐng)人統(tǒng)一異地補(bǔ)償安置完畢，被申請(qǐng)人在再審期間向本院反映安置房源均為國(guó)有土地上的商品房，且涉案地塊的土地性質(zhì)將來(lái)可能轉(zhuǎn)化為國(guó)有，故在涉案不動(dòng)產(chǎn)的賠償方式上，雖然再審申請(qǐng)人的原審訴訟請(qǐng)求僅是判令被申請(qǐng)人支付賠償金，但從切實(shí)保障其應(yīng)享有合法權(quán)益角度看，被申請(qǐng)人仍有提供產(chǎn)權(quán)安置房或者支付拆遷安置賠償金的義務(wù)，以保障再審申請(qǐng)人的賠償方式選擇權(quán)。

在賠償標(biāo)準(zhǔn)上，首先，應(yīng)當(dāng)秉持的基本原則是，為體現(xiàn)對(duì)違法拆除行為的懲戒，對(duì)再審申請(qǐng)人的此項(xiàng)賠償不應(yīng)低于其原應(yīng)得的相關(guān)拆遷安置補(bǔ)償權(quán)益。

對(duì)于雙方當(dāng)事人爭(zhēng)議的涉及到再審申請(qǐng)人以外的其以及當(dāng)?shù)仄渌?xiàng)目的類(lèi)似補(bǔ)償方式與標(biāo)準(zhǔn)，在再審申請(qǐng)人一方強(qiáng)烈反映按照當(dāng)?shù)厣鲜霾疬w安置補(bǔ)償政策只能取得50平方米左右安置補(bǔ)償面積明顯不合理的情況下，宜全面考慮法律、行政法規(guī)以及市相關(guān)法規(guī)、規(guī)章執(zhí)行的連續(xù)性和一致性，對(duì)再審申請(qǐng)人依法取得的房屋的合法建筑面積及其所附載的權(quán)益切實(shí)加以保障。

由于上述問(wèn)題牽扯因素多、相對(duì)復(fù)雜敏感，在原審法院未對(duì)此作出審查而是僅指出再審申請(qǐng)人“仍享有拆遷改造安置補(bǔ)償權(quán)利”、各方對(duì)此在原審期間舉證、質(zhì)證及事實(shí)認(rèn)定并不充分的情況下，本院對(duì)此在本案中亦不直接判斷，僅重點(diǎn)指出法律適用及賠償范圍缺漏問(wèn)題，具體的賠償方式、標(biāo)準(zhǔn)以及金額可由雙方當(dāng)事人后續(xù)進(jìn)一步協(xié)商推進(jìn)。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十條之規(guī)定，人民法院針對(duì)賠償案件可以組織調(diào)解。本院庭審期間因各方分歧過(guò)大難以達(dá)成調(diào)解協(xié)議。本案判決之后，被申請(qǐng)人仍應(yīng)積極協(xié)調(diào)再審申請(qǐng)人，切實(shí)履行好行政賠償義務(wù)，盡可能協(xié)調(diào)化解爭(zhēng)議，如仍難以達(dá)成一致意見(jiàn)，宜依照《國(guó)家賠償法》有關(guān)規(guī)定及時(shí)作出賠償決定。再審申請(qǐng)人如不服，仍有權(quán)依法尋求司法救濟(jì)。

國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，人民法院一般應(yīng)予以支持”的相關(guān)規(guī)定，其適用前提是集體土地已被征收，而本案該條件尚不具備，在前期已對(duì)按當(dāng)?shù)夭疬w補(bǔ)償安置政策補(bǔ)償完畢后，僅對(duì)再審申請(qǐng)人按國(guó)有土地上房屋征收標(biāo)準(zhǔn)賠償依據(jù)不足。但出于對(duì)違法行政行為侵權(quán)受害者合法權(quán)益充分保護(hù)的考慮，行政機(jī)關(guān)在確定行政賠償標(biāo)準(zhǔn)與額度的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮相關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定，在不違反法律、法規(guī)禁止性規(guī)定的情況下，結(jié)合再審申請(qǐng)人分戶及親屬安置情況、原房屋面積狀況等特定事項(xiàng)，同時(shí)考慮房屋附屬物、動(dòng)產(chǎn)以及本次拆遷涉及的搬家費(fèi)、過(guò)渡費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)金等具體給付事項(xiàng)，盡可能給予再審申請(qǐng)人必要、合理的照顧和安排，以體現(xiàn)對(duì)違法行政行為的懲戒和對(duì)被侵權(quán)人的關(guān)愛(ài)與體恤。行政機(jī)關(guān)在土地尚未征收的情形下，要特別注意依法依規(guī)保障住戶的合法權(quán)益。

一審法院僅判決被申請(qǐng)人賠償再審申請(qǐng)人涉案房屋被強(qiáng)制拆除后的建筑物重置價(jià)值和附屬物價(jià)值，再審申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)享有的住房拆遷改造安置補(bǔ)償權(quán)利排除于《國(guó)家賠償法》第三十六條第八項(xiàng)規(guī)定的“直接損失”之外，存在確定行政賠償范圍的重大缺漏，屬于適用法律錯(cuò)誤，依法應(yīng)予糾正；同時(shí)，對(duì)于涉案房屋附屬物構(gòu)成以及屋內(nèi)動(dòng)產(chǎn)等客觀情況，因雙方存在爭(zhēng)議亦有進(jìn)一步核實(shí)之必要。據(jù)此，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第二項(xiàng)和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款之規(guī)定，判決如下：

一、撤銷(xiāo)省高級(jí)人民法院（2016）行賠終36號(hào)行政賠償判決。

二、撤銷(xiāo)市中級(jí)人民法院（2014）行賠初字第4號(hào)行政賠償判決。

三、責(zé)令區(qū)管理委員會(huì)在本判決生效之日起九十日內(nèi)對(duì)當(dāng)事人依法予以全面賠償。

本判決為終審判決。

二〇一八年十一月八日

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