國土空間用途管制的作用機(jī)制

國土空間用途管制是指在國土空間規(guī)劃確定空間用途及開發(fā)利用限制條件的基礎(chǔ)上，在國土空間準(zhǔn)入許可、用途轉(zhuǎn)用許可和開發(fā)利用監(jiān)管等環(huán)節(jié)對耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地、海域、無居民海島等所有國土空間用途或功能進(jìn)行監(jiān)管。

用途管制各主體的利益訴求與行為傾向。國土空間是人們賴以生存和發(fā)展的家園，與每個(gè)人的利益息息相關(guān)，涉及的利益主體可歸納為三類：

首先是國家（中央政府）。國家作為公共利益的代表，是國土空間資源（全民所有）公共利益代言人，在公眾監(jiān)督下完成資源管理義務(wù)。在自然資源國家所有的背景下，政府具有兩種身份地位，一種是國土空間資源管理的“受托人”和“經(jīng)紀(jì)人”，負(fù)責(zé)經(jīng)營、管理好國土空間資源，使國家資產(chǎn)增值保值，獲得更多收益；另一種是國土空間資源的“管家”，負(fù)責(zé)保護(hù)好資源環(huán)境，防止其受到破壞或侵占?；谝陨蟽煞N身份，國家在國土空間管理中必須協(xié)調(diào)開發(fā)與保護(hù)的矛盾，既要保障經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，用發(fā)展來解決當(dāng)前面臨的各類問題；又要保護(hù)資源環(huán)境，使國土空間得以可持續(xù)利用，此即用途管制的目標(biāo)取向。

其次是地方政府。根據(jù)當(dāng)前法律，我國國土空間歸全體人民所有（法律規(guī)定集體所有的除外），由國務(wù)院代表國家和全體人民行使國土空間所有權(quán)職責(zé)，而在實(shí)踐中，各級(jí)地方政府才是占有、使用和處置國土空間資源的主體。地方政府與中央政府在國土空間管理中，逐漸形成了委托—代理關(guān)系，地方政府在國土空間資源管理中往往表現(xiàn)出兩種行為傾向：作為下級(jí)執(zhí)行者，地方政府必須堅(jiān)決貫徹執(zhí)行中央政府的政策方針，與國家利益保持一致，嚴(yán)格執(zhí)行用途管制制度，而且只有這樣才會(huì)受到上級(jí)政府認(rèn)可；而作為獨(dú)立的利益主體，相對于自然資源保護(hù)，增加建設(shè)用地規(guī)模為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展提供保障，不僅能夠提高GDP，還能夠獲得更多的財(cái)政收入。因此，地方政府的履行用途管制職責(zé)與追求發(fā)展訴求是矛盾的，在中央政府嚴(yán)格施行用途管制制度，并加大違法處罰力度時(shí)，地方政府選擇履行代理人職責(zé)；在中央政府未實(shí)施或?qū)嵤┹^寬松的用途管制制度時(shí)，地方政府往往會(huì)與國家利益背道而馳。

最后是國土空間使用者。市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征是追求利益最大化，使用者在國土空間開發(fā)利用中表現(xiàn)出兩種傾向：

一是由于執(zhí)行國土空間集約、綠色、高效利用標(biāo)準(zhǔn)會(huì)增加生產(chǎn)成本，使用者更傾向于打折扣執(zhí)行或不執(zhí)行；

二是在市場競爭中，占優(yōu)勢地位的開發(fā)活動(dòng)因空間瓶頸制約而侵占其他空間（如侵占土地、林草、圍填海等），造成生態(tài)污染和資源閑置浪費(fèi)。因此，在政府與使用者的博弈中，使用者不可能在政府疏于監(jiān)管的情況下，主動(dòng)承擔(dān)起國土空間高效利用、合理保護(hù)和修復(fù)的職責(zé)，而且由于地方政府對上述行為的“寬容”，往往會(huì)助長使用者在開發(fā)利用中的肆意心態(tài)，形成“公地悲劇”。

充分發(fā)揮用途管制的作用。國土空間開發(fā)與保護(hù)目標(biāo)取向的多重性導(dǎo)致不同利益群體之間的博弈，在這種情況下，國家必然選擇通過行政權(quán)力介入國土開發(fā)利用各環(huán)節(jié)。中央政府通過制定相關(guān)制度準(zhǔn)則，運(yùn)用行政權(quán)力規(guī)范各方行為，將自身的目標(biāo)傳遞或強(qiáng)加給地方政府和企業(yè)，最終實(shí)現(xiàn)其保護(hù)資源環(huán)境和保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，這就是用途管制制度的根本職責(zé)。那么，用途管制該如何發(fā)揮作用，規(guī)范各主體的行為和利益約束，具體措施包括：

1.設(shè)置空間準(zhǔn)入條件。中央政府通過制定符合當(dāng)前發(fā)展要求的開發(fā)利用與保護(hù)條件（如建設(shè)規(guī)模、強(qiáng)度、布局、環(huán)境保護(hù)等），并要求各級(jí)政府職責(zé)部門嚴(yán)格依法進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)審和審批，確保使用者具有依據(jù)管制規(guī)則開發(fā)利用國土空間的能力和意識(shí)。

2.限制國土空間用途轉(zhuǎn)用。通過嚴(yán)格限制國土空間用途轉(zhuǎn)用，維護(hù)在市場競爭中處于劣勢的開發(fā)與保護(hù)活動(dòng)，同時(shí)維護(hù)空間規(guī)劃的嚴(yán)肅性，保證開發(fā)利用活動(dòng)符合承載力和開發(fā)適宜性的要求。

3.強(qiáng)化開發(fā)利用監(jiān)管。要想實(shí)現(xiàn)國家國土空間開發(fā)與保護(hù)的利益目標(biāo)，政府部門必須加強(qiáng)對國土開發(fā)利用的嚴(yán)格監(jiān)管，對開發(fā)利用者的各種偏離國家利益的傾向形成威懾，約束開發(fā)利用行為，使國土空間開發(fā)利用符合國家預(yù)期目標(biāo)。

用途管制制度構(gòu)建的相關(guān)建議

覆蓋全域全類型國土空間。國土空間用途管制制度應(yīng)立足生態(tài)系統(tǒng)的完整性，統(tǒng)籌考慮各類要素的功能及保護(hù)需求，實(shí)現(xiàn)國土空間用途管制范圍、要素和類型全覆蓋，具體包括：

一是統(tǒng)籌各類國土空間保護(hù)與合理利用，實(shí)現(xiàn)耕地保有量、森林覆蓋率、自然岸線保有率、環(huán)境質(zhì)量等同步提升，避免片面強(qiáng)調(diào)某一類空間管制而忽視其他空間保護(hù)，出現(xiàn)顧此失彼的問題。

二是制定差別化用途管制規(guī)則，根據(jù)海洋、森林、草原等不同類型國土空間自然屬性、保護(hù)目標(biāo)和開發(fā)利用特點(diǎn)制定不同的空間準(zhǔn)入和用途轉(zhuǎn)用規(guī)定。

三是構(gòu)建陸海國土空間用途管制一體化格局。

四是統(tǒng)籌流域用途管制，重視流域開發(fā)利用對環(huán)境的累積效應(yīng)，綜合流域上下游開發(fā)利用需求和流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)要求，確定各區(qū)域用途管制規(guī)則，實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)各地區(qū)用途管制統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)管。

增強(qiáng)剛性約束力和彈性調(diào)節(jié)靈活性。國土空間用途管制應(yīng)堅(jiān)持在剛性約束前提下的彈性調(diào)節(jié)。

在實(shí)際管理中，一是探索總量嚴(yán)格管控與年度規(guī)模動(dòng)態(tài)調(diào)整相結(jié)合的思路。限制地方追加新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)和圍填海計(jì)劃指標(biāo)，為保障重大建設(shè)項(xiàng)目落地，可在規(guī)劃期內(nèi)進(jìn)行計(jì)劃指標(biāo)的動(dòng)態(tài)調(diào)整。

二是探索嚴(yán)格用途轉(zhuǎn)用下的彈性調(diào)節(jié)方法。對基本農(nóng)田、自然資源岸線、生態(tài)紅線內(nèi)區(qū)域，進(jìn)一步增加其管制剛性，原則上禁止改變用途；對其他一般性農(nóng)用地、生態(tài)空間等，允許根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求進(jìn)行合理調(diào)整，但必須明確總量上限和承載力要求，防止允許彈性調(diào)節(jié)的區(qū)域成為管制失控的突破口。

三是探索以“盤活存量”取代“占補(bǔ)平衡”的調(diào)節(jié)方式。由于耕地“占補(bǔ)平衡”的壓力不斷增大，且“占優(yōu)補(bǔ)劣”“占多補(bǔ)少”等問題時(shí)常發(fā)生，建議適當(dāng)減少“占補(bǔ)平衡”的調(diào)節(jié)方式，鼓勵(lì)以“盤活存量”的方式拓展新發(fā)展空間。

加強(qiáng)開發(fā)利用監(jiān)管。各級(jí)自然資源管理部門應(yīng)加強(qiáng)對國土空間開發(fā)利用活動(dòng)的全過程監(jiān)管，改變過去“重審批、輕監(jiān)管”“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”的管理方式。建議從區(qū)域、國土空間功能區(qū)和地塊3個(gè)層面加強(qiáng)用途管制監(jiān)管：

在區(qū)域?qū)用嫔?，加?qiáng)對各級(jí)行政區(qū)域范圍內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)保護(hù)3類國土空間的綜合監(jiān)管，側(cè)重對約束性指標(biāo)數(shù)量和質(zhì)量的雙重考核。

在功能區(qū)層面上，加強(qiáng)對各類功能區(qū)內(nèi)開發(fā)與保護(hù)現(xiàn)狀的監(jiān)管，針對三條控制線，分別對城鎮(zhèn)建設(shè)空間的資源環(huán)境承載力、產(chǎn)業(yè)布局、利用效率、資源消耗等方面的監(jiān)管；對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間的生產(chǎn)能力、耕地后備資源數(shù)量、荒廢土地等方面的監(jiān)管；對生態(tài)空間的功能、生物多樣性、保護(hù)與修復(fù)成效等的監(jiān)管。

在地塊層面上，重視對項(xiàng)目落地實(shí)施情況的監(jiān)管，完善建設(shè)項(xiàng)目用地或用?？刂浦笜?biāo)，加強(qiáng)對使用者執(zhí)行空間準(zhǔn)入前置條件的考核，包括建設(shè)項(xiàng)目容積率、投資強(qiáng)度、綠地率等具體指標(biāo)以及生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)展成效等。
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