《行政訴訟法》第二十六條第二款規(guī)定

確立了作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的制度。

但共同被告的前提是，“復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為”。

所謂“維持”，既包括明確表示的“維持”，也包括“復(fù)議機(jī)關(guān)駁回復(fù)議申請(qǐng)或者復(fù)議請(qǐng)求”、但實(shí)質(zhì)效果是對(duì)原行政行為予以“維持”的情形。分辨駁回復(fù)議申請(qǐng)或者復(fù)議請(qǐng)求是否屬于對(duì)原行政行為“維持”，關(guān)鍵是要看復(fù)議決定是否對(duì)原行政行為的合法性進(jìn)行了實(shí)質(zhì)審查判斷。

如果復(fù)議機(jī)關(guān)僅僅是以“復(fù)議申請(qǐng)不符合受理?xiàng)l件”為由駁回，則無(wú)論是駁回復(fù)議申請(qǐng)，還是駁回復(fù)議請(qǐng)求，均因沒(méi)有對(duì)原行政行為的合法性進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查判斷，而不能定性為“維持”，進(jìn)而也就不符合共同被告的條件。行政復(fù)議和行政訴訟一樣，都是對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的行政行為侵犯公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的法律救濟(jì)，因此，行政行為存在，不僅是受理行政訴訟，同樣也是受理行政復(fù)議申請(qǐng)的首要條件。如果復(fù)議機(jī)關(guān)以被申請(qǐng)的行政行為不存在為由駁回復(fù)議申請(qǐng)或者駁回復(fù)議請(qǐng)求，就不屬于對(duì)于原行政行為的“維持”，因?yàn)橐粋€(gè)并不存在的行政行為無(wú)從維持。

訴訟請(qǐng)求既是原告就爭(zhēng)議事件提出的權(quán)利主張，也是人民法院審理與判決的內(nèi)容，訴訟正是圍繞著訴訟請(qǐng)求這個(gè)訴訟對(duì)象而開(kāi)始、發(fā)展乃至終了。

根據(jù)《行政訴訟法》第九十一條的規(guī)定，原判決、裁定遺漏訴訟請(qǐng)求的，構(gòu)成應(yīng)當(dāng)再審的法定事由。

但是，訴訟請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)以起訴狀的記載為準(zhǔn)，并且以此界定法院的具體審理范圍。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第六十八條第一款的規(guī)定，請(qǐng)求撤銷一個(gè)行政行為與請(qǐng)求確認(rèn)一個(gè)行政行為無(wú)效，分屬不同的訴訟請(qǐng)求。

固然，行政行為的違法與無(wú)效只是在違法的程度上有所不同，按照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第九十四條的規(guī)定，人民法院可以不拘泥于原告的訴訟請(qǐng)求究竟是撤銷還是確認(rèn)無(wú)效，而是基于被訴行政行為的違法程度依職權(quán)作出相應(yīng)判決，但是，無(wú)論是撤銷一個(gè)行政行為，還是確認(rèn)一個(gè)行政行為無(wú)效，前提都應(yīng)當(dāng)是被訴行政行為確實(shí)存在。

在被訴行政行為不存在的情況下，無(wú)論是請(qǐng)求撤銷還是請(qǐng)求確認(rèn)無(wú)效都不符合法定申請(qǐng)復(fù)議的條件和起訴條件，更無(wú)從談起由撤銷之訴到確認(rèn)無(wú)效之訴的轉(zhuǎn)換。

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