一、案情介紹

1998年市政府實(shí)施大開放、大招商的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，利用政府的優(yōu)惠政策吸引社會(huì)資金參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。當(dāng)時(shí)在大慶市東部城區(qū)出現(xiàn)采暖供熱緊張的局面，市政府計(jì)劃在大慶市萬寶地區(qū)投資建設(shè)集中供暖鍋爐房，由于預(yù)算投資數(shù)額過大，市政府難以承受，因此原計(jì)劃由政府投資6億元建設(shè)的鍋爐房停建，改由社會(huì)投資者建設(shè)。1998年4月27日，振富公司向市政府遞交《大慶市振富房地產(chǎn)開發(fā)有限公司關(guān)于投資建設(shè)新村集中供熱系統(tǒng)工程的請示》，稱自愿招商引資建設(shè)東風(fēng)新村(九區(qū))集中供熱鍋爐房和配套工程(泵站、管網(wǎng)、鐵路專用線)等項(xiàng)目，并負(fù)責(zé)小區(qū)的開發(fā)、建設(shè)和管理。預(yù)計(jì)供熱工程總投資1億元人民幣。由于該工程是城市基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)投資大，投資回收期長，回報(bào)率低，建成后長期處于低負(fù)荷虧損運(yùn)行狀態(tài)，請求市政府在各方面給予照顧和支持：一、在此區(qū)域優(yōu)惠出讓一塊規(guī)劃用地開發(fā)建設(shè)商品住宅，以房養(yǎng)熱，補(bǔ)償回報(bào)；二、免收建設(shè)和經(jīng)營過程中的一切稅費(fèi)；三、幫助解決部分無息貸款；四、制定一套集中供熱、物業(yè)經(jīng)營管理的優(yōu)惠政策。時(shí)任市長楊信和分管副市長李永庫在請示上批示予以支持。

1999年1月22日，市政府辦公會(huì)議就如何落實(shí)訟爭項(xiàng)目優(yōu)惠政策問題進(jìn)行討論并形成辦公會(huì)議紀(jì)要，包括《關(guān)于五項(xiàng)重點(diǎn)招商開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目政策調(diào)整的會(huì)議紀(jì)要》、《大慶市人民政府關(guān)于開發(fā)建設(shè)東風(fēng)新村鍋爐房的優(yōu)惠政策》(1999年1月22日市政府辦公會(huì)議紀(jì)要附件二)。會(huì)議紀(jì)要主要內(nèi)容包括：一、制定優(yōu)惠政策的原則。1．改變以往政府投資城市集中供熱的政策，變政府直接投資為給予征費(fèi)方面政策減免，按鍋爐房建設(shè)總投資的80％額度優(yōu)惠。2．鍋爐房區(qū)域占地9．2公頃，不收土地出讓金。3．為平衡優(yōu)惠政策，現(xiàn)有建筑84萬平方米可直接入網(wǎng)，不收入網(wǎng)費(fèi)；對1999年以后投入使用的建筑收取供熱入網(wǎng)費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)為：按照建筑面積每平方米70元。4．統(tǒng)一規(guī)劃、配套建設(shè)，規(guī)劃為花園式集中供熱熱源廠。5．政策性匹配開發(fā)建設(shè)的小區(qū)要高起點(diǎn)規(guī)劃、高起點(diǎn)建設(shè)、高速度推進(jìn)、高效能管理。6．鍋爐房由開發(fā)商自行經(jīng)營和物業(yè)管理，并執(zhí)行全市統(tǒng)一的物業(yè)管理和征費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。二、鍋爐房建設(shè)規(guī)模為40噸熱水供暖鍋爐5臺(tái)，35噸蒸氣爐2臺(tái)，供熱能力150萬平方米。三、鍋爐房建設(shè)總投資13640萬元，加上政府原計(jì)劃建設(shè)的鍋爐房發(fā)生的360萬元，合計(jì)14000萬元，由開發(fā)商承擔(dān)，政府給予開發(fā)商征費(fèi)減免優(yōu)惠11272萬元。如果優(yōu)惠額度超過11272萬元，多優(yōu)惠的部分由開發(fā)商為市政府建設(shè)同等額度的市政工程；如果開發(fā)商減免額度達(dá)不到11272萬元，其差額部分由市政府負(fù)責(zé)解決。四、優(yōu)惠政策方案：1．利用資源開發(fā)、資產(chǎn)置換，將鍋爐房廠區(qū)周圍的7．02公頃土地批給開發(fā)商用于房地產(chǎn)開發(fā)，并免收相關(guān)費(fèi)用?？偨ㄖ娣e9．204萬平方米，其中：鍋爐房廠房7800平方米，開發(fā)商利用除鍋爐房廠區(qū)以外的7．02公頃土地的綜合開發(fā)效益來投資鍋爐房建設(shè)，容積率按照1．2控制，可建設(shè)住宅樓7．5萬平方米，商服0．8萬平方米，公建0．124萬平方米。根據(jù)大慶市建設(shè)工程的征費(fèi)項(xiàng)目和減免征費(fèi)的權(quán)限，免征鍋爐房及其房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)過程中的20項(xiàng)費(fèi)用，其中針對出讓金問題，紀(jì)要載明：國有土地使用權(quán)出讓金：房地產(chǎn)開發(fā)每平方米300元；鍋爐房建設(shè)屬于公益事業(yè)，用地劃撥。20項(xiàng)合計(jì)6717．07萬元，同給予開發(fā)商優(yōu)惠額度11272萬元，差額為4554．93萬元，用收取供熱入網(wǎng)費(fèi)的辦法解決。2．收取入網(wǎng)費(fèi)政策。第一，此鍋爐房的設(shè)計(jì)供熱能力為150萬平方米，對府明小區(qū)、黎明小區(qū)及商貿(mào)區(qū)1998年年底以前投入使用的84萬平方米建筑直接入網(wǎng)，不收取入網(wǎng)費(fèi)。第二，對1999年以后投入使用的66萬平方米建筑收取供熱入網(wǎng)費(fèi)，收取入網(wǎng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)按建筑面積確定為每平方米70元，可分期征收入網(wǎng)費(fèi)4650萬元。優(yōu)惠政策額度加上供熱入網(wǎng)費(fèi)合計(jì)為11367．07萬元，減去應(yīng)優(yōu)惠的11272萬元，余額為95．07萬元，由開發(fā)商為政府建設(shè)等值的市政工程。3．本優(yōu)惠政策適用于開發(fā)建設(shè)東風(fēng)新村集中供熱鍋爐房的房地產(chǎn)開發(fā)商。4．本優(yōu)惠政策1998年8月1日起實(shí)施。

1998年8月30日，振富公司開始施工，1999年10月15日訟爭工程竣工并投入使用。在優(yōu)惠政策實(shí)施過程中，由于政府相關(guān)政策出臺(tái)，取消了部分收費(fèi)項(xiàng)目等因素，市政府需要對原有的置換項(xiàng)目政策進(jìn)行重新核算和調(diào)整，市政府有關(guān)部門對訟爭工程竣工結(jié)算款數(shù)額進(jìn)行核算。

2001年5月15日，大慶市審計(jì)局以《大慶市審計(jì)局關(guān)于審計(jì)大慶市振富鍋爐房工程竣工決算情況的報(bào)告》為題，向市政府書面報(bào)告訟爭工程審計(jì)情況。報(bào)告記載：審計(jì)認(rèn)定竣工決算為157067737．15元，其中建筑安裝工程投資92788351．30元，設(shè)備投資52250685．25元，待攤投資12028700．60元。按照1999年1月22日市政府辦公會(huì)議紀(jì)要意見，當(dāng)時(shí)預(yù)計(jì)鍋爐房工程總投資為13640萬元，市政府按照80％給予開發(fā)商免征行政收費(fèi)，優(yōu)惠額度為10912萬元，加上1998年東風(fēng)新村熱源工程前期費(fèi)用360．83萬元，優(yōu)惠額度合計(jì)為11272．83萬元。由于審定后的鍋爐房竣工決算為15706．77萬元，超過原預(yù)訂投資額2066．77萬元，也就比原定優(yōu)惠額度11272．83萬元超出2066．77萬元，加上1999年緯二路續(xù)建工程投資款200萬元，振富公司應(yīng)當(dāng)享有政策優(yōu)惠額度總計(jì)超出2266．77萬元，考慮到振富鍋爐房工程竣工投入使用已一年多，建議市政府盡早出臺(tái)相關(guān)政策，解決資金缺口所帶來的不利影響。

2002年8月9日，大慶市計(jì)劃委員會(huì)、大慶市建設(shè)局、大慶市人民政府開發(fā)辦公室在《關(guān)于振富集團(tuán)開發(fā)建設(shè)振富鍋爐房及振富小區(qū)有關(guān)問題的匯報(bào)》(稿)中記載，重新算賬的原因：一、1998年振富鍋爐房建設(shè)時(shí)，經(jīng)審核的工程概算是13640萬元。在建設(shè)過程中，根據(jù)實(shí)際需要又增加了換熱站數(shù)量和一級網(wǎng)工程量，經(jīng)審計(jì)，鍋爐房竣工決算為15706萬元，超出概算2066萬元，按照80％計(jì)算應(yīng)增加優(yōu)惠政策額度1653萬元。二、1999年1月22日市政府辦公會(huì)議研究確定的優(yōu)惠政策，其中減免的20項(xiàng)規(guī)費(fèi)，在執(zhí)行中國家取消了8項(xiàng)收費(fèi)，共計(jì)1644．69萬元。三、供熱入網(wǎng)費(fèi)沒有及時(shí)收繳到位。只收繳到位1087萬元，還差3565萬元沒有到位。算賬的政策依據(jù)：一、按照鍋爐房建設(shè)總投資的80％額度優(yōu)惠。二、鍋爐房區(qū)域占地9．2公頃，不收取土地出讓金。按照“以房養(yǎng)熱，補(bǔ)償回報(bào)”的原則，9．2公頃地上建筑不收取各項(xiàng)規(guī)費(fèi)。三、利用資源開發(fā)、資產(chǎn)置換政策，將鍋爐房廠區(qū)周圍的7．02公頃(實(shí)際是7．97公頃)土地批給開發(fā)商用于房地產(chǎn)開發(fā)，并免收相關(guān)規(guī)費(fèi)(用減免規(guī)費(fèi)額度抵頂鍋爐房投資作為優(yōu)惠政策)。四、為平衡優(yōu)惠政策，對府明小區(qū)、黎明小區(qū)及商貿(mào)區(qū)1998年以前投入使用的84萬平方米建筑直接入網(wǎng)，不收取入網(wǎng)費(fèi)；對1999年以后入網(wǎng)振富鍋爐房的建筑收取供熱入網(wǎng)費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)為按照建筑面積每平方米70元(當(dāng)時(shí)核定可分期征收入網(wǎng)費(fèi)4650萬元)。鍋爐房實(shí)際投資及政策到位情況：鍋爐房投入，經(jīng)審計(jì)，鍋爐房竣工決算為15706萬元。加上振富公司支付1998年萬寶熱源前期費(fèi)用360萬元，緯二路至開發(fā)區(qū)區(qū)段投入200萬元，累計(jì)投入16266萬元。政府優(yōu)惠政策實(shí)際到位情況：根據(jù)鍋爐房區(qū)域占地及其建筑不收取土地出讓金和各項(xiàng)規(guī)費(fèi)，小區(qū)占地及其建筑的土地出讓金和各項(xiàng)規(guī)費(fèi)作為政策的原則(國家已經(jīng)取消的收費(fèi)項(xiàng)目沒有計(jì)入)，政策到位額度為6491．47萬元(含已收到位的供熱入網(wǎng)費(fèi)1087萬元)。政府優(yōu)惠實(shí)際到位項(xiàng)目包括：土地出讓金、土地管理費(fèi)、土地評估費(fèi)、地籍調(diào)查費(fèi)、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、墻改費(fèi)、教師住宅提留金、勞動(dòng)定額測定費(fèi)、勞保統(tǒng)籌費(fèi)、造價(jià)管理費(fèi)、招投標(biāo)管理費(fèi)、質(zhì)量監(jiān)督費(fèi)，以上12項(xiàng)規(guī)費(fèi)合計(jì)為5404．47萬元，規(guī)費(fèi)額度不足部分，采用收取供熱入網(wǎng)費(fèi)的辦法解決。目前已經(jīng)收繳供熱入網(wǎng)費(fèi)1087萬元，并已返還振富公司。核定結(jié)果：市政府欠振富公司7799．86萬元，其中政策未到位款6633．33萬元，利息1166．53萬元。

2002年3月26日，市政府李勇庫副市長聽取關(guān)于振富公司開發(fā)振富鍋爐房及其振富小區(qū)的匯報(bào)，就訟爭項(xiàng)目審定結(jié)果為：市政府合計(jì)欠付振富公司7709．54萬元(6633．33萬元＋利息1076．21萬元)。2003年市政府關(guān)于幾項(xiàng)政策置換項(xiàng)目核算及補(bǔ)償有關(guān)問題的匯報(bào)材料記載：市政府合計(jì)欠付振富公司7935．34萬元(6633．33萬元＋利息1302．01萬元)。2003年8月，市政府市長助理王玉超形成的關(guān)于振富公司開發(fā)振富鍋爐房及振富小區(qū)有關(guān)問題的匯報(bào)材料中核定結(jié)果為：市政府欠振富公司資金7235．96萬元(6152．06萬元＋利息1083．90萬元)。

上述五次審計(jì)，市政府以大慶市審計(jì)局確定的振富公司建設(shè)鍋爐房工程總投資15706萬元為基數(shù)，由不同的部門進(jìn)行審核，五次審核結(jié)果承認(rèn)欠振富公司最高數(shù)額為7935．34萬元，最低數(shù)額為7235．96萬元。經(jīng)核算雙方對振富鍋爐房工程總投資15706萬元，加上振富公司支付1998年萬寶熱源前期費(fèi)用360萬元，緯二路開發(fā)區(qū)段投入200萬元，市政府以入網(wǎng)費(fèi)1087萬元抵頂市政府應(yīng)承擔(dān)的政策優(yōu)惠額度均無異議。 2004年2月27日，市政府《專題辦公會(huì)議紀(jì)要》記載：市政府各部門進(jìn)一步核實(shí)涉及到政府應(yīng)收規(guī)費(fèi)免收項(xiàng)目是否準(zhǔn)確?每項(xiàng)的核算是否準(zhǔn)確?有無漏項(xiàng)?每項(xiàng)的核算核準(zhǔn)后，由各部門負(fù)責(zé)人簽字、蓋章備案，有漏項(xiàng)的，由各部門向振富公司征收。根據(jù)算賬結(jié)果，同意由市政府償付振富公司資金3935．83萬元。

一審法院還查明，2004年3月15日，大慶市國有資產(chǎn)管理公司代市政府償還振富公司投資款3935．83萬元。

一審法院另查明，1998年4月27日，振富公司提出投資建設(shè)新村集中供熱系統(tǒng)工程的請示報(bào)告。1998年12月2日，大慶高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)(以下簡稱開發(fā)區(qū)管委會(huì))下發(fā)《大慶高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)關(guān)于下達(dá)<振富房屋開發(fā)建設(shè)第十居住區(qū)基本建設(shè)計(jì)劃>的通知》，記載：同意振富公司在新村第九居住區(qū)東側(cè)占地面積為16．2公頃(含3號鍋爐房用地)規(guī)劃用地范圍內(nèi)開發(fā)建設(shè)第十居住小區(qū)工程。

1998年2月3日，振富公司取得16．07公頃土地的《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》。1998年12月9日，振富公司分別取得新村九區(qū)東9001號地塊41125平方米，9002號地塊41125平方米，9003號地塊39685平方米，9004號地塊38765平方米的《國有土地使用證》，使用權(quán)類型均為出讓，用途為住宅、商服。1999年4月15日，振富公司取得訟爭土地的《用地許可證》。1999年9月27日，市政府與振富公司簽訂鍋爐房占地土地使用權(quán)出讓合同。2002年1月1日，振富公司還取得訟爭房屋的《房屋所有權(quán)證》?！洞髴c市房屋產(chǎn)權(quán)市場管理中心產(chǎn)權(quán)信息查詢報(bào)告》顯示：東風(fēng)新村振富小區(qū)鍋爐房10733平方米及其儲(chǔ)煤庫4535．06平方米產(chǎn)權(quán)人為大慶振富供熱有限公司(以下簡稱振富供熱公司)。

振富公司于1997年11月17日成立，注冊資本為5000萬元，企業(yè)類型為自然人出資設(shè)立的有限責(zé)任公司，為一級資質(zhì)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)。1999年6月振富公司為經(jīng)營振富鍋爐房項(xiàng)目發(fā)起成立振富供熱公司，法定代表人為張俊臣，注冊資本19550萬元，經(jīng)營范圍為熱源經(jīng)營。

因市政府主要領(lǐng)導(dǎo)變更，市政府停止向振富公司支付優(yōu)惠政策未到位的抵頂款項(xiàng)。2004年4月16日，振富公司向一審法院起訴請求：市政府應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)會(huì)議紀(jì)要支付欠付優(yōu)惠政策未到位而形成的欠款3563萬元，利息1618．13萬元，共計(jì)5127．95萬元。2004年振富公司認(rèn)為城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)已經(jīng)取消，市政府不應(yīng)當(dāng)扣減該筆費(fèi)用，據(jù)此請求市政府增加支付2420．65萬元。2004年6月17日，市政府以振富鍋爐房為振富供熱公司自建，產(chǎn)權(quán)亦歸其所有，振富鍋爐房項(xiàng)目與振富公司無關(guān)，振富公司無權(quán)就此主張權(quán)利，據(jù)此提出反訴，請求振富公司返還投資款13124．8萬元。

二、爭議焦點(diǎn)

第一、關(guān)于鍋爐房區(qū)域占地9．2公頃土地是否收取土地出讓金及各項(xiàng)規(guī)費(fèi)。

第二、市政府是否欠付振富公司款項(xiàng)以及欠付款項(xiàng)的依據(jù)。

第三、市政府是否應(yīng)當(dāng)在振富公司總投資中扣除城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)2420．65萬元。

第四、市政府反訴主張振富公司應(yīng)當(dāng)返還市政府政策優(yōu)惠款13124．80萬元是否具備事實(shí)和法律依據(jù)，應(yīng)否得到支持。

三、法律分析

一審法院：

第一、關(guān)于鍋爐房區(qū)域占地9．2公頃土地是否收取土地出讓金及各項(xiàng)規(guī)費(fèi)。一審法院認(rèn)為，1999年1月22日市政府下發(fā)會(huì)議紀(jì)要附件(二)《大慶市人民政府關(guān)于開發(fā)建設(shè)東風(fēng)新村鍋爐房的優(yōu)惠政策》中記載：鍋爐房區(qū)域占地9．2公頃，不收土地出讓金。免征鍋爐房及其房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)中的20項(xiàng)費(fèi)用。2000年2月27日，市政府第8次市長辦公會(huì)議紀(jì)要決定，對鍋爐房區(qū)域9．2公頃土地，同意按照原會(huì)議紀(jì)要執(zhí)行，即不收土地出讓金。市政府于2002年1月25日、3月26日、8月9日、2003年4月7日、8月份形成的五次算賬匯報(bào)稿，無一份提出對9．2公頃區(qū)域內(nèi)建筑物收取土地出讓金。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第五十四條第(二)項(xiàng)關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地可以通過劃撥方式取得建設(shè)用地的規(guī)定，振富公司開發(fā)建設(shè)的鍋爐房項(xiàng)目既屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施，又具有公益性質(zhì)，通過劃撥方式取得土地并不違反法律規(guī)定。因此，對于鍋爐房區(qū)域占地9．2公頃，市政府不應(yīng)當(dāng)收取土地出讓金。根據(jù)1999年1月7日市政府批準(zhǔn)振富公司的《大慶振富鍋爐房豎向圖》、《大慶振富鍋爐房位置圖》均反映出9．2公頃區(qū)域內(nèi)設(shè)計(jì)了遮擋鍋爐房的建筑物。而1999年2月11日市政府下發(fā)優(yōu)惠政策文件時(shí)，在附表中明確只對7．02公頃區(qū)域內(nèi)8．3萬平方米的建筑物收取土地出讓金及其各項(xiàng)規(guī)費(fèi)，并以此抵頂部分優(yōu)惠政策額度。2002年1月25日，大慶市計(jì)劃委員會(huì)《關(guān)于振富集團(tuán)開發(fā)建設(shè)振富鍋爐房及振富小區(qū)有關(guān)問題的匯報(bào)》載明，經(jīng)多次與振富公司溝通對接，現(xiàn)基本達(dá)成一致意見，鍋爐房區(qū)域占地9．2公頃范圍，不收取土地出讓金，建筑物不收取各項(xiàng)規(guī)費(fèi)。原市長楊信及現(xiàn)任市政府分管城市建設(shè)的副秘書長于長純均證實(shí)9．2公頃區(qū)域內(nèi)的建筑物均屬于鍋爐房的配套工程，市政府不應(yīng)當(dāng)收取土地出讓金及其各項(xiàng)規(guī)費(fèi)。

第二、市政府是否欠付振富公司款項(xiàng)以及欠付款項(xiàng)的依據(jù)。雖然市政府五次算賬匯報(bào)稿承認(rèn)欠振富公司款，五次材料確定的欠款數(shù)額不等，最高額為7935．34萬元，最低額為7235．96萬元。但確定雙方權(quán)利義務(wù)的依據(jù)是市政府1999年1月22日所作的《會(huì)議紀(jì)要》及《會(huì)議紀(jì)要附件(二)》，該會(huì)議紀(jì)要并無政策不到位由市政府兌付現(xiàn)金的約定，因此對于上述五份材料所述“欠款”應(yīng)理解為市政府所欠優(yōu)惠額度的數(shù)額。依據(jù)大慶市審計(jì)局作出的審計(jì)報(bào)告，確認(rèn)振富鍋爐房工程總投資為15706．77萬元，市政府給予振富公司的優(yōu)惠額度為12564．80萬元，市政府承諾的優(yōu)惠政策雖然未全部兌現(xiàn)，但振富公司要求轉(zhuǎn)化為債權(quán)償還，無事實(shí)及法律依據(jù)。故對振富公司要求市政府給付應(yīng)承擔(dān)鍋爐房工程投資款及遲延給付入網(wǎng)費(fèi)利息的請求，一審法院不予支持。

第三、市政府是否應(yīng)當(dāng)在振富公司總投資中扣除城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)2420．65萬元。1997年12月19日市政府下發(fā)慶政發(fā)[1997]44號《關(guān)于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)取消不合理的收費(fèi)、罰款、集資、基金項(xiàng)目和各種攤派(第二批)的通知》，取消4項(xiàng)不合理收費(fèi)，其中包括城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)。1999年1月22日，市政府下發(fā)會(huì)議紀(jì)要附件(二)《大慶市人民政府關(guān)于開發(fā)建設(shè)東風(fēng)新村鍋爐房的優(yōu)惠政策》，該會(huì)議紀(jì)要決定，免征鍋爐房及其房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)過程中的20項(xiàng)費(fèi)用，其中仍包括城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)。2002年1月25日，大慶市計(jì)劃委員會(huì)《關(guān)于振富集團(tuán)開發(fā)建設(shè)振富鍋爐房及振富小區(qū)有關(guān)問題的匯報(bào)》載明，經(jīng)多次與振富公司溝通對接，現(xiàn)基本達(dá)成一致意見，鍋爐房區(qū)域占地9．2公頃范圍，不收取土地出讓金，建筑物不收取各項(xiàng)規(guī)費(fèi)，其中包括城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)。因市政府給予振富公司的優(yōu)惠政策中包括城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，振富公司又以承建鍋爐房的履行行為予以承諾，且在其舉示的證據(jù)及庭審中均承認(rèn)城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)屬于優(yōu)惠政策項(xiàng)目，因此，振富公司主張市政府應(yīng)當(dāng)返還扣減城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)2420．65萬元的請求，一審法院不予支持。

第四、市政府反訴主張振富公司應(yīng)當(dāng)返還市政府優(yōu)惠政策款13124．80萬元是否具備事實(shí)和法律依據(jù)，應(yīng)否支持。市政府以振富公司不是鍋爐房的所有人，其未實(shí)際開發(fā)建設(shè)鍋爐房項(xiàng)目，未使用市政府給予的優(yōu)惠政策，振富公司應(yīng)當(dāng)負(fù)返還13124．80萬元義務(wù)為由，主張振富公司違反合同約定，未將市政府給予的優(yōu)惠政策和給付的現(xiàn)金投入鍋爐房工程，鍋爐房為振富供熱公司自建，產(chǎn)權(quán)為振富供熱公司所有，因此，振富公司應(yīng)當(dāng)返還政策優(yōu)惠款13124．80萬元。經(jīng)一審?fù)徺|(zhì)證，市政府對振富公司舉示的《關(guān)于投資建設(shè)新村集中供熱系統(tǒng)工程的請示》及開發(fā)區(qū)管委會(huì)下發(fā)的(1998)28號文件《關(guān)于下達(dá)<振富房屋開發(fā)建設(shè)第十居住區(qū)基本建設(shè)計(jì)劃>的通知》均無異議。振富供熱公司產(chǎn)權(quán)檔案中最主要的材料是《振富房屋開發(fā)建設(shè)第十居住區(qū)基本建設(shè)計(jì)劃》的通知，此通知是產(chǎn)權(quán)管理機(jī)關(guān)為振富供熱公司頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的依據(jù)，該通知的受通知人為振富公司。雖然振富供熱公司取得了鍋爐房房屋產(chǎn)權(quán)，但不能證明振富供熱公司為鍋爐房項(xiàng)目的開發(fā)商。經(jīng)國家批準(zhǔn)取得土地使用權(quán)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)者為項(xiàng)目開發(fā)人，即振富公司。振富公司為鍋爐房項(xiàng)目的開發(fā)商。市政府提供的優(yōu)惠政策是給予項(xiàng)目開發(fā)人的待遇，開發(fā)建設(shè)者可享受免交部分規(guī)費(fèi)的優(yōu)惠政策，但不存在不享受優(yōu)惠政策就必須按市政府優(yōu)惠待遇額度予以返還的義務(wù)。因此，市政府請求振富公司返還政策優(yōu)惠款13124．80萬元，無事實(shí)及法律依據(jù)，市政府的此項(xiàng)請求，不予支持。

一審法院據(jù)此判決：一、駁回振富公司的訴訟請求。二、駁回市政府的反訴請求。一審案件受理費(fèi)387440元，由振富公司負(fù)擔(dān)，反訴費(fèi)666250元，由市政府負(fù)擔(dān)。

本案所涉合同是民事合同還是行政合同由法院決定。不論是何種性質(zhì)的合同，市政府均依約履行了合同，不存在違約的事實(shí)，相反是振富公司沒有依約建設(shè)花園式熱源廠，已構(gòu)成違約。五份算賬稿內(nèi)容尚未確定，與市政府確定的優(yōu)惠政策相悖，不具備證據(jù)形式，不能作為證據(jù)使用。據(jù)此，請求二審法院駁回上訴，維持原判。

二審法院查明的事實(shí)與一審法院查明的事實(shí)基本一致。

二審法院審理過程中，合議庭曾到當(dāng)?shù)刂鞒蛛p方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，試圖化解矛盾，平息糾紛，但終因市政府拒絕，調(diào)解未果。

本院認(rèn)為，第一，本案雙方當(dāng)事人在優(yōu)惠政策制定和履行中地位不平等，不屬于民法意義上的平等主體。本案振富公司是響應(yīng)“大慶市委五屆三次全委(擴(kuò)大會(huì)議)提出把城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境建設(shè)和招商引資作為今后工作重點(diǎn)”的號召，以向市政府書面請示報(bào)告和市政府主要領(lǐng)導(dǎo)批示同意的形式介入訟爭供熱工程建設(shè)的。以后，市政府在不通知振富公司參加的情況下，單方召開市政府辦公會(huì)議決定由振富公司承建訟爭項(xiàng)目并在市政府辦公會(huì)議紀(jì)要(二)中制定了優(yōu)惠政策明細(xì)，振富公司接受政府辦公會(huì)議決定后，其職責(zé)是按照政府行政文書確定的權(quán)利義務(wù)履行，并無與市政府平等協(xié)商修訂市政府優(yōu)惠政策文件的余地。訟爭供熱項(xiàng)目建成后，市政府優(yōu)惠政策使用不足部分能否以現(xiàn)金抵頂，也是由市政府單方?jīng)Q定的，是由政府審計(jì)、計(jì)劃、建設(shè)、開發(fā)等行政管理單位按照市政府領(lǐng)導(dǎo)行政命令單方審核確定下來的。訟爭供熱建設(shè)項(xiàng)目優(yōu)惠政策的確定、振富公司介入的形式以及訟爭工程結(jié)算款的確定等諸多方面都是市政府單方?jīng)Q定的。盡管雙方當(dāng)事人之間在本案訟爭建設(shè)項(xiàng)目上不存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、隸屬關(guān)系，但上述案件事實(shí)表明，市政府在制定和執(zhí)行優(yōu)惠政策方面居于支配和主導(dǎo)地位。振富公司雖然具有是否承擔(dān)訟爭項(xiàng)目建設(shè)的決定權(quán)，以及對優(yōu)惠政策如何理解、如何執(zhí)行的建議權(quán)，但從整體上講，在介入方式、優(yōu)惠政策制定及如何履行優(yōu)惠政策等方面，振富公司居于次要和服從的地位，雙方當(dāng)事人尚未形成民法意義上的平等主體之間的民事關(guān)系。

第二，本案雙方當(dāng)事人之間沒有形成民事合同關(guān)系?！吨腥A人民共和國合同法》第二條規(guī)定：本法所稱合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。合同是雙方或者多方當(dāng)事人在平等自愿基礎(chǔ)上形成的意思表示一致的民事法律行為，是以設(shè)立、變更、終止民事法律關(guān)系為目的的協(xié)議。市政府制定的辦公會(huì)議紀(jì)要(二)明確了優(yōu)惠政策原則和優(yōu)惠政策方案，是本案訟爭供熱建設(shè)項(xiàng)目得以執(zhí)行的主要依據(jù)，但該優(yōu)惠政策是市政府單方制定的，未邀請振富公司參加市政府辦公會(huì)議并與之平等協(xié)商，也未征得振富公司同意，市政府作出的單方意思表示，沒有振富公司的意思配合。因此，市政府辦公會(huì)議紀(jì)要等相關(guān)文件不是雙方平等協(xié)商共同簽訂的民事合同。

綜上，盡管本案雙方當(dāng)事人之間訟爭的法律關(guān)系存在諸多民事因素，但終因雙方當(dāng)事人尚未形成民法所要求的平等主體關(guān)系，市政府辦公會(huì)議關(guān)于優(yōu)惠政策相關(guān)內(nèi)容的紀(jì)要及其文件不是雙方平等協(xié)商共同簽訂的民事合同，故本案不屬于人民法院民事案件受理范圍。此糾紛是市政府前屆領(lǐng)導(dǎo)在兌現(xiàn)振富鍋爐房優(yōu)惠政策額度以及有關(guān)訟爭項(xiàng)目遺留的未了事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由大慶市本屆政府領(lǐng)導(dǎo)繼續(xù)解決。原審法院將此作為民事糾紛予以受理并作出實(shí)體判決不當(dāng)，應(yīng)予糾正。

四、裁判依據(jù)

《中華人民共和國民事訴訟法》第一百零八條第(四)項(xiàng)、第一百四十條第二款第(三)項(xiàng)

最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》第186條

《中華人民共和國合同法》第二條

《中華人民共和國土地管理法》第五十四條

五、裁判結(jié)果

1、撤銷黑龍江省高級人民法院(2004)黑民一初字第5號民事判決；

2、駁回大慶市振富房地產(chǎn)開發(fā)有限公司起訴和大慶市人民政府的反訴。

一、二審案件受理費(fèi)共計(jì)100元，由大慶市振富房地產(chǎn)開發(fā)有限公司和大慶市人民政府各負(fù)擔(dān)50元。

本裁定為終審裁定。