原告認(rèn)為：1.其在該房?jī)?nèi)長(zhǎng)期居住，房管所不能不讓其知道便將原公有住宅租賃合同予以變更;2.購(gòu)買(mǎi)了該房時(shí)，房問(wèn)題一直沒(méi)有存在糾紛，現(xiàn)在房管所私下變更，沒(méi)有證據(jù)使矛盾更加激化;3.王某符合新的拆遷賠償人。4、變更程序不合法。故訴請(qǐng)法院判決撤銷(xiāo)被告某房管所與第三人王某簽定的1號(hào)公有住宅合同，案件受理費(fèi)由被告及第三人負(fù)擔(dān)。
被告答辯認(rèn)為：
1.原告并非在公房?jī)?nèi)長(zhǎng)期居住。市政發(fā)〔1987〕109號(hào)文件規(guī)定：“使用公房必須經(jīng)所有權(quán)單位同意，不得擅自進(jìn)住。違者，所有權(quán)單位有權(quán)責(zé)令其遷出和賠償由此而造成的經(jīng)濟(jì)損失，或訴請(qǐng)房管機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)解決。
2.原承租人閏某某承租該房時(shí)，與房管所因租賃問(wèn)題并無(wú)任何糾紛，只是原告無(wú)理強(qiáng)行入住后，才導(dǎo)致原告與閆某某形成糾紛；
3.王某原在外地工作，退休回本市后無(wú)正式住房，身邊并有一子系殘疾人，王某如在市里居住，可申請(qǐng)辦事處解決其子的工作問(wèn)題;
4.變更合同程序合法。根據(jù)市房屋土地管理局的有關(guān)文件規(guī)定：“承租人死亡或遷移，原與同一戶(hù)口，長(zhǎng)期(一年以上)共同居住的家屬，可申請(qǐng)更改承租人，當(dāng)事人須寫(xiě)出書(shū)面申請(qǐng)，由甲方經(jīng)辦人簽注意見(jiàn)報(bào)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后，方可更名?！?br>未向房管所提出正式書(shū)面申請(qǐng)，經(jīng)房管所調(diào)查核實(shí)后批準(zhǔn)的。故房管所變更公有住宅租賃合同的行政行為并無(wú)錯(cuò)誤，請(qǐng)求法院予以維持，案件受理費(fèi)由原告負(fù)擔(dān)。
第三人王某答辯認(rèn)為：1.答辯人承租權(quán)的取得是合法的。2.原告擅自侵占房屋行為嚴(yán)重侵犯了答辯人的合法權(quán)益。
一審法院認(rèn)定的事實(shí)、裁判理由及裁判結(jié)果。市無(wú)房居住為由，向某房管所書(shū)面申請(qǐng)將該房轉(zhuǎn)由第三人承租并使用。某房管所經(jīng)審查同意閏某某的申請(qǐng)，并于與王某簽訂了1號(hào)公有住宅購(gòu)買(mǎi)合同。1xx9年4月15日，原告王某某認(rèn)為被告未按有關(guān)規(guī)定履行變更手續(xù)，將原承租人閏某某變更為現(xiàn)承租人王某的行政行為侵犯了其合法權(quán)利，訴至法院，訴請(qǐng)法院撤銷(xiāo)該具體行政行為。被告某房管所認(rèn)為其變更承租關(guān)系未違反有關(guān)規(guī)定，請(qǐng)求法院維持1號(hào)公有住宅租賃合同。第三人王某對(duì)該租賃合同無(wú)異議。
受訴法院認(rèn)為，凡因不服具體行政行為而向人民法院提起的行政訴訟，必須具備行政訴訟起訴條件，即應(yīng)符合人民法院管轄范圍。
本案被告某房管所雖是具有對(duì)城市房屋行使行政管理職權(quán)的事業(yè)法人，但其同時(shí)具有以民事主體對(duì)國(guó)有公房行使所有權(quán)的身份，其與公民自愿簽定、變更或終止國(guó)有公房租賃合同的行為，并不具有行政管理性質(zhì)，不屬于其在行政管理活動(dòng)中單方作出的具體行政行為，不應(yīng)屬于行政訴訟調(diào)整的范圍。故原告王某某就此提起的訴訟，不符合行政訴訟的起訴條件。
受訴法院依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十一條第(四)項(xiàng)之規(guī)定，裁定駁回原告王某某的起訴，案件受理費(fèi)由原告負(fù)擔(dān)。
上訴人的上訴請(qǐng)求和理由
在法定期限內(nèi)，王某某提起上訴，其認(rèn)為某房管所的變更租賃合同的行為是該房管所行使行政管理職權(quán)的具體行政行為，應(yīng)屬行政訴訟管轄范圍。另其認(rèn)為某房管所在變更租賃合同時(shí)，未對(duì)她予以告知，且新承租人王某不符合承租人條件，一審人民法院裁定駁回其起訴顯然錯(cuò)誤。訴請(qǐng)第二審人民法院撤銷(xiāo)一審法院的裁定。
被上訴人欠房管所在二審訴訟中答辯如下：我房管所就承租人的書(shū)面申請(qǐng)，變更承租人的行為，并非行使房管所的行政管理職權(quán)與相對(duì)管理人之間的行為，該行為系民事行為，不應(yīng)屬于行政訴訟管轄范圍，一審人民法院裁定駁回王某某的起訴，正確無(wú)誤，請(qǐng)求第二審人民法院維持一審裁定。
王某答辯認(rèn)為，其承租權(quán)的取得是合法的，服從一審法院裁定。
二審認(rèn)定的事實(shí)和裁判理由、裁判結(jié)果
二審人民法院認(rèn)為，某房管所是對(duì)城市房屋行使行政管理職權(quán)的事業(yè)法人，具有以民事主體對(duì)國(guó)有公房行使所有權(quán)的身份，其在與公民簽定、變更或終止國(guó)有公房租賃合同時(shí)，代表國(guó)家行使國(guó)有房屋所有權(quán)的處分權(quán)，不具有行政管理性質(zhì)，因其引起的爭(zhēng)議，不屬行政訴訟調(diào)整范圍，原審法院裁定駁回王某某的起訴是正確的。
二審法院依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第(一)項(xiàng)，裁定駁回王某某的上訴，維持一審法院裁定，案件受理費(fèi)由王某某負(fù)擔(dān)。
原告王某某認(rèn)為被告某房管所變更公有房屋租賃合同侵犯其財(cái)產(chǎn)權(quán)而提起行政訴訟案件，是基于原告認(rèn)為該變更行為系被告行使行政管理職權(quán)而作出的具體行政行為。經(jīng)一、二審人民法院審查認(rèn)定：房管所雖然是對(duì)城市房屋行使管理職權(quán)的事業(yè)法人，但同時(shí)具有以民事主體對(duì)國(guó)有公房行使所有權(quán)的身份，其在與公民簽定、變更或終止國(guó)有公房購(gòu)買(mǎi)合同時(shí)，系代表國(guó)家行使國(guó)有房屋所有權(quán)的處分權(quán)，具有行政管理性質(zhì)，因此而引起的糾紛，應(yīng)屬于行政訴訟調(diào)整范圍。
對(duì)于該案某房管所同意變更租賃契約承租人的行為是否屬于具體行政行為，當(dāng)否屬于人民法院行政訴訟受案范圍，受訴法院將該行為與行政合同進(jìn)行了比較，大致存在如下不同觀點(diǎn)：
第一、某房管所同意變更租賃契約承租人的行為具有行政管理性質(zhì)，符合行政合同特性，屬于具體行政行為。因?yàn)樽鳛閷?shí)現(xiàn)行政效能的重要手段和行政機(jī)關(guān)行使管理職權(quán)的常用方式，行政合同不但具有合同性，更重要的是具有行政性。其行政性即表現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)行政主體的行政管理職能目的上，又更具體地體現(xiàn)在行政主體的選擇合同當(dāng)事人、指揮與監(jiān)督合同執(zhí)行、單方變更與解除合同以及對(duì)合同相對(duì)方行使罰金制裁和強(qiáng)制執(zhí)行合同等特權(quán)上。由于這些行政特權(quán)和特殊義務(wù)大多不在行吹合同中約定，并且行政特權(quán)不受合同約定所限制或剝奪，特殊義務(wù)亦不因合同約定而解除。由此.具有事業(yè)法人執(zhí)照的某房管所，具有國(guó)有公房的管理資格，故其在公房租賃管理活動(dòng)中的行為，具有行政合同性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)視為具有特殊權(quán)利、特殊義務(wù)的單方意志行為，是某房管所單方意志的體現(xiàn)，故應(yīng)納入行政訴訟審查范圍。
第二、某房管所同意變更租賃契約承租人的作法不具有行政合同性質(zhì)，亦不屬于具體行政行為，不應(yīng)納入行政訴訟調(diào)整范圍。因?yàn)樗^“行政合同”的概念，根據(jù)大多數(shù)學(xué)者認(rèn)同的特點(diǎn)和行政法學(xué)理論關(guān)于行政合同的一般原理，可以將其界定為：國(guó)家行政主體為行使行政職能而與公民、法人或其他組織相互意思表示一致而達(dá)成的協(xié)議。
在我國(guó)是有公、私法之分的，但由于尚未制定出相關(guān)法律，且亦不實(shí)行判例法，所以行政合同并不是法律意義上的概念。目前，我國(guó)沒(méi)有任何一部法律上有“行政合同”字樣。顯而易見(jiàn)，行政合同還是學(xué)理上對(duì)某些合同進(jìn)行分析、概括的結(jié)果。按照公認(rèn)的行政合同的概念，其應(yīng)當(dāng)具有以下基本特征，(1)行政合同的一方當(dāng)事人必須是行政主體，這是將合同冠以“行政”二字的一個(gè)重要原因。(2)行政機(jī)關(guān)簽訂合同是為了實(shí)施行政管理。(3)行政合同的雙方意思表示一致。行政合同是行政與合同的混合體，這是區(qū)別于單方行政行為的一個(gè)顯著特征。(4)行政主體享有行政優(yōu)益權(quán)，即行政主體享有履行合同的監(jiān)督權(quán)，行政主體享有單方面變更合同權(quán);行政主體享有解除合同權(quán)。行政主體享有制裁權(quán)。
單就當(dāng)?shù)胤抗芩庾兏说淖鞣▉?lái)講，雖然該作法與行政合同中的行政租賃合同的確有相似之處，但即使按行政租賃合同的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，承租人的使用權(quán)、受益權(quán)不明晰，而且房管部門(mén)代理國(guó)家這一特殊主體與公民等簽定、變更或終止國(guó)有公房租賃合同，無(wú)論是內(nèi)容還是形式上均有悖于行政合同的本質(zhì)特征，實(shí)質(zhì)上亦不具有行政管理的性質(zhì)。
由此，雖然根據(jù)某區(qū)機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)核發(fā)的事業(yè)法人執(zhí)照，房管所具有國(guó)家行政主體資格，但依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二條：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”的規(guī)定，以及最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行(中華人民共和國(guó)行政訴訟法)若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行))》中對(duì)具體行政行為的司法解釋?zhuān)嗣穹ㄔ涸谒痉▽?shí)踐中的司法審查對(duì)象應(yīng)僅限定為行政機(jī)關(guān)的單方行政行為，行政機(jī)關(guān)實(shí)施的雙方行為(如行政合同性質(zhì)的行為)應(yīng)當(dāng)排除在司法審查之外。
不難看出，在現(xiàn)階段即使是符合“行政合同”特點(diǎn)的糾紛，人民法院無(wú)論是受理還是審判既沒(méi)有法律依據(jù)，又缺乏立法解釋。
第三、由于我國(guó)在建立行政訴訟制度時(shí)即缺乏對(duì)類(lèi)似行政合同(行政契約)的立法考慮，實(shí)質(zhì)上存在制度上的救濟(jì)單向性。