我國《土地管理法》第四十三條、第四十五條以及第四十六條之規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地……前款所稱依法申請(qǐng)使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地；征收土地應(yīng)依據(jù)職權(quán)分工分別由國務(wù)院或者省級(jí)人民政/府批準(zhǔn)；國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政/府予以公告并組織實(shí)施。綜合以上法律之規(guī)定，國務(wù)院或省級(jí)人民政/府作出的征地批準(zhǔn)文件，司法實(shí)踐中又稱征地批復(fù)、征收土地決定，是地方政/府及其國土部門啟動(dòng)征地實(shí)施程序的前置性、不可或缺的法律文件。征地行為一經(jīng)批準(zhǔn)就意味著土地性質(zhì)發(fā)生了變化，即由集體土地轉(zhuǎn)換成國有土地，而這一變化也必然會(huì)對(duì)被征地村集體及農(nóng)民產(chǎn)生重大影響。

然而，關(guān)于征地批準(zhǔn)文件是否具有可訴性問題，在司法審判實(shí)務(wù)中，一些地方法院卻以征地批準(zhǔn)文件屬于終局性裁決行為，不屬于人民法院的受案范圍為由對(duì)當(dāng)事人的起訴作出或不予受理或駁回起訴的裁定。其基本理由是，根據(jù)《行政復(fù)議法》第三十條第二款之規(guī)定：“根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政/府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征收土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政/府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決。”

此外，（2005）行他字第23號(hào)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政復(fù)議法>第三十條第二款有關(guān)問題的答復(fù)》中也明確解釋了，《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十條第二款規(guī)定的最終裁決應(yīng)當(dāng)包括兩種情形：一是國務(wù)院或者省級(jí)人民政/府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定；二是省級(jí)人民政/府據(jù)此確認(rèn)自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定。

那么依照上述法律和司法解釋的規(guī)定，國務(wù)院或省級(jí)人民政/府作出的征收土地決定以及公民、法人或者其他組織不服該征收土地決定申請(qǐng)行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)作出的行政復(fù)議決定均屬于最終裁決行為。而根據(jù)《行政訴訟法》第十三條第四款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的行政行為不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理?！?br>
征地批準(zhǔn)文件并非屬于裁決行為，更不是終局裁決行為，（2005）行他字第23號(hào)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政復(fù)議法>第三十條第二款有關(guān)問題的答復(fù)》系對(duì)該條款的錯(cuò)誤解釋。征地批準(zhǔn)文件應(yīng)當(dāng)屬于對(duì)被征地村集體及農(nóng)民的權(quán)利義務(wù)構(gòu)成直接影響的行政審批行為，應(yīng)為可訴的具體行政行為。

首先，征地批準(zhǔn)文件不屬于行政裁決行為。行政裁決實(shí)際上具有準(zhǔn)司法的性質(zhì)，是行政機(jī)關(guān)基于法律法規(guī)的授權(quán)以居中第三者的身份對(duì)其行政管理職責(zé)范圍內(nèi)各方當(dāng)事人所產(chǎn)生的糾紛進(jìn)行審查并作出居中處理的行政行為。

例如，已廢止的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中，拆遷人與被拆遷人因補(bǔ)償問題無法達(dá)成一致的，任何一方均有權(quán)向房管部門申請(qǐng)拆遷裁決，房管部門作出的裁決書即為行政裁決行為；《土地管理法》第十三條規(guī)定的因土地所有權(quán)或使用權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)先行交由鄉(xiāng)級(jí)人民政/府或縣級(jí)人民政/府作出處理，故，鄉(xiāng)級(jí)政/府或縣級(jí)政/府作出的處理決定應(yīng)為行政裁決行為。

而征地行為本身具有強(qiáng)制性，是國家運(yùn)用公權(quán)力對(duì)被征地農(nóng)民土地的強(qiáng)制性剝奪，在征與不征的問題上地方政/府與被征地集體組織無商量的余地，不存在法律糾紛的可能。故，國務(wù)院和省級(jí)人民政/府對(duì)地方政/府征地行為的批準(zhǔn)根本不具有居中裁決的性質(zhì)，不構(gòu)成行政裁決行為，更談不上是終局的行政裁決行為。

其次，最高院（2005）行他字第23號(hào)司法解釋系對(duì)《行政復(fù)議法》第三十條第二款的誤讀，實(shí)際上是改變了該條款的原意?！缎姓?fù)議法》第三十條共分為兩個(gè)條款，第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟?！惫?，其內(nèi)容規(guī)定的是關(guān)于具體行政行為侵犯土地等所有權(quán)或者使用權(quán)的復(fù)議程序前置的規(guī)定。

綜合運(yùn)用體系的解釋方法、利用上下兩個(gè)條款之間的邏輯關(guān)系進(jìn)行解釋就不難得出，該條的兩個(gè)條款處理的是均是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源權(quán)屬（包括所有權(quán)或者使用權(quán)）的司法救濟(jì)規(guī)則。第一款是適用情形下的復(fù)議前置性規(guī)定，第二款是適用情形下的復(fù)議終局規(guī)定。再用語法的解釋方法解讀第二款規(guī)定，該款的前半句實(shí)際上是適用條件，后半句是適用規(guī)則即復(fù)議終局裁決。

換個(gè)語句表述就是：“省、自治區(qū)、直轄市人民政/府根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政/府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征收土地的決定，對(duì)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的確認(rèn)，對(duì)其的行政復(fù)議決定為最終裁決?！痹龠M(jìn)一步應(yīng)解讀為：如果國務(wù)院或省級(jí)政/府對(duì)土地征收作出決定，那么省級(jí)政/府根據(jù)該決定對(duì)土地的所有權(quán)或使用權(quán)的確認(rèn)，當(dāng)事人不服只能提行政復(fù)議決定，不能提起行政訴訟。也即行政復(fù)議決定是最終裁決行為，不可訴訟。

綜上，《行政復(fù)議法》第三十條第二款并沒有對(duì)土地征收決定定性為是終局裁決行為。最高院的該司法解釋違背了《行政復(fù)議法》的立法原意，故，當(dāng)司法解釋改變法律條款內(nèi)容并與之發(fā)生法律沖突時(shí)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用法律的規(guī)定。

再次，征地批準(zhǔn)文件應(yīng)為行政審批行為，其內(nèi)容對(duì)被征地村集體及農(nóng)民的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重大影響，完全具備具體行政行為的構(gòu)成要素，應(yīng)具有可訴性。根據(jù)《行政訴訟法》第二條以及第二十五條之規(guī)定，行政相對(duì)人及利害關(guān)系人能否提起行政訴訟的判斷標(biāo)準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)的行政行為是否與其具有法律上的利害關(guān)系，即對(duì)其權(quán)利義務(wù)是否產(chǎn)生實(shí)際的影響。

雖然國務(wù)院或省級(jí)人民政/府是對(duì)地方政/府及其國土部門的征地行為的批準(zhǔn)，但其內(nèi)容一般包括是否同意征地、征地四至、征地面積、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)以及征地補(bǔ)償?shù)扔嘘P(guān)實(shí)施的注意事項(xiàng)等內(nèi)容，征地批準(zhǔn)文件一旦作出就意味著土地權(quán)屬的變更，被征地集體組織和征地農(nóng)民不再是土地的所有者，與其利益直接相關(guān)，對(duì)其享有的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生重大影響。

此外，最高人民法院2011年頒布實(shí)施的《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第一條也規(guī)定了：“農(nóng)村集體土地的權(quán)利人或利害關(guān)系人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的涉及農(nóng)村集體土地的行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法提起行政訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！?br>
最后，《行政訴訟法》第十二條實(shí)際上也明確規(guī)定了對(duì)征地批準(zhǔn)文件的可訴性。根據(jù)該條款的規(guī)定：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：(五)對(duì)征收、征用決定及其補(bǔ)償決定不服的；”征地批準(zhǔn)文件實(shí)際上就是對(duì)土地實(shí)施征收的決定，故，對(duì)土地征收決定不服提起訴訟應(yīng)當(dāng)屬于人民法院的行政訴訟受案范圍。