土地交易一級市場日益規(guī)范，相關(guān)監(jiān)管和調(diào)控措施不斷健全完善，土地違法違規(guī)行為的打擊力度也在逐年加碼，其中一項即取締“毛地”出讓，禁止國有建設(shè)用地直接入市交易，要求由政府收儲后實行“凈地”出讓。但在實務(wù)操作中，各種狀況層出不窮，不少出讓合同中仍然存在“約為凈地出讓、實為毛地出讓”、“現(xiàn)狀掛牌、凈地交付”、“現(xiàn)狀出讓、凈地交付”等陰陽條款。這類“毛地”當(dāng)“凈地”出讓的是非題背后，有的不僅僅是數(shù)字化的利益糾葛，還涉及原土地權(quán)人的利益維護。

一、大寫的“是”：凈地出讓

一物一權(quán)，耳熟能詳。進入一級市場交易的土地，首先應(yīng)當(dāng)將原有權(quán)利依法有償清零。簡而言之，出讓之前，應(yīng)當(dāng)通過土地收儲、國有土地使用權(quán)收回、不動產(chǎn)征收等途徑，對原權(quán)利人進行補償安置，收回并注銷權(quán)利憑證，以達到土地權(quán)利清晰的狀態(tài)。

對于“凈地出讓”，2012年修訂發(fā)布的《閑置土地處置辦法》第二十一條作出了明文規(guī)定：“市、縣國土資源主管部門供應(yīng)土地應(yīng)當(dāng)符合下列要求，防止因政府、政府有關(guān)部門的行為造成土地閑置：（一）土地權(quán)利清晰；（二）安置補償落實到位；（三）沒有法律經(jīng)濟糾紛；（四）地塊位置、使用性質(zhì)、容積率等規(guī)劃條件明確；（五）具備動工開發(fā)所必需的其他基本條件”。

“凈地”出讓模式能確保交易土地產(chǎn)權(quán)明晰，法律關(guān)系簡單，減少了土地出讓后各方的矛盾和糾紛，某種程度上也對及時完成原土地使用權(quán)人土地及地上建筑物、附著物、青苗等地上物的補償安置形成了一定保障，減少一些嚴重依賴土地出讓金的地方政府不等征收程序結(jié)束、土地權(quán)利模糊就迫不及待供地賣錢的現(xiàn)象。并且，開發(fā)商經(jīng)招拍掛程序取得土地后能夠直接進場施工，建設(shè)項目的開竣工時間也將能更好地進行日程管理，免去“交地難”引發(fā)的時間成本以及拆遷工作不能及時完成的先期投資風(fēng)險。此外，也有利于土地資源的調(diào)控管理，避免動機不良的開發(fā)商囤地、捂地抬價，維護土地市場的正常交易秩序。

二、特寫的“非”：毛地出讓

“毛地”是俗稱，即土地出讓時尚未完成拆遷補償安置，地上物尚未拆除、清除，政府直接按照土地的現(xiàn)狀進行出讓，開發(fā)商承擔(dān)拆遷補償安置費用，甚至是直接負責(zé)動遷工作。2013年被劃入征收范圍，在長達六年時間里一直未能就地上物補償達成合意，其未收到過評估報告，也未收到過責(zé)令交出土地行政決定，大紅色的承包土地經(jīng)營權(quán)證仍然在自己手中，果園也一如既往地處于正常生產(chǎn)狀態(tài)。像咨詢者這樣的農(nóng)戶尚有幾戶，然而近日卻發(fā)現(xiàn)征收地塊已經(jīng)進入了招拍掛階段。不難推知，此即為“毛地”出讓。

“毛地”出讓時，會存在原土地使用權(quán)人、原地上建筑物所有權(quán)人的物權(quán)尚未消滅的情形，此時出讓土地設(shè)立新的土地使用權(quán)，勢必導(dǎo)致地上物權(quán)錯綜復(fù)雜，滋生法律糾紛?！懊亍背鲎屇Ｊ降膶嵸|(zhì)是應(yīng)當(dāng)由政府部門負責(zé)的征收搬遷工作轉(zhuǎn)移給了開發(fā)商，該模式下土地出讓金與拆遷補償安置費用是捆綁在一起的。對開發(fā)商而言，壓低拆遷補償無疑能夠節(jié)約拿地成本、增加獲利。在趨利動機下，容易觸發(fā)野蠻拆遷。此外，一旦開發(fā)商出現(xiàn)資金、收益、市場預(yù)期等方面的變故，項目及拆遷工作都可能“爛尾”，而拆遷對象、尤其是一些被拆遷企業(yè)則將面臨長達數(shù)年的拆遷苦旅，無法正常生活、生產(chǎn)經(jīng)營。

國土資發(fā)〔2010〕151號《國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進一步加強房地產(chǎn)用地和建設(shè)管理調(diào)控的通知》第四條明確規(guī)定，“土地出讓必須以宗地為單位提供規(guī)劃條件、建設(shè)條件和土地使用標(biāo)準(zhǔn)，嚴格執(zhí)行商品住房用地單宗出讓面積規(guī)定，不得將兩宗以上地塊捆綁出讓，不得'毛地'出讓”。

三、“毛地”當(dāng)“凈地”出讓的法律責(zé)任

“凈地”出讓模式需要地方政府前期大量的資金投入，因此，直到今天，仍然存在“毛掛凈交”的供地操作，即在“毛地”的情況下進行招拍掛形成土地交易，政府利用土地出讓金將“毛地”變?yōu)椤皟舻亍?，并在?guī)定時間內(nèi)將 “凈地”交付給開發(fā)商。

出讓不具備凈地出讓條件的土地，明顯違反國土資源部禁止非“凈地”出讓的規(guī)定。根據(jù)《閑置土地處置辦法》第二十九條，縣級以上國土資源主管部門及其工作人員供應(yīng)“毛地”的，將依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，還將依法追究刑事責(zé)任。國土資發(fā)〔2010〕204號《關(guān)于嚴格落實房地產(chǎn)用地政策促進市場健康發(fā)展的通知》第三條中還規(guī)定，(區(qū)、市)國土資源止管部門要加強對市、縣招拍掛出讓公告的審查，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)“毛地”出讓，應(yīng)當(dāng)及時責(zé)令立即終止出讓行為,并依法追究責(zé)任。

可見，“凈地”出讓是講真格的。在不動產(chǎn)征收拆遷過程中，如果被征收人、被拆遷人遇到自己的土地使用權(quán)尚且存在卻已經(jīng)被出讓給開發(fā)商重新利用，需知這種現(xiàn)象不具有合法性。