土地征收行為是由哪些行為構(gòu)成？

針對地方政府未取得征地批復（土地征收批準文件）的情況下，即組織實施征地程序，而起訴至法院要求法院確認地方政府組織實施征收原告承包地行為違法。而被告和法院一般會援引最高院的判例認為：“因土地征收行為是由一系列的行為構(gòu)成，包括征地批復、發(fā)布征地公告、進行征地補償?shù)怯?、簽訂補償協(xié)議或者作出補償決定、責令交出土地等行為，故其訴求亦不符合法定的起訴條件”?；蛘哒J為原告的訴訟請求不明確，在法院釋明的情況下，仍然堅持要求確認征地行為違法，因此不符合法定起訴條件，繼而駁回起訴。

本案的關(guān)鍵問題系再審申請人起訴是否符合法定的起訴條件?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第四十九條規(guī)定：“提起訴訟應當符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實根據(jù)；（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄?！?br>
本案中，建設用地范圍內(nèi)土地的行政行為，但其未提供初步證據(jù)證明其在和區(qū)政府征收土地的范圍內(nèi)擁有宅基地的土地，故其與被訴土地征收行為不具有利害關(guān)系。提出的該訴訟請求并不明確具體，因土地征收行為是由一系列的行為構(gòu)成，包括征地批復、發(fā)布征地公告、進行征地補償?shù)怯?、簽訂補償協(xié)議或者作出補償決定、責令交出土地等行為,故其訴求亦不符合法定的起訴條件。一、二審法院的處理結(jié)果具有事實和法律依據(jù)，并無明顯不當。因此，當事人提起的本案訴訟不符合法定的起訴條件。本院對其申請再審的請求和理由不予支持。

因征地系由一系列的行為構(gòu)成，包括征地批復、發(fā)布征地公告、進行征地補償?shù)怯?、簽訂補償協(xié)議或者作出補償決定、責令交出土地等行為。因為征地行為是可以拆分的，且按照法律規(guī)定，對于征地補償協(xié)議等征地中的行政行為提出訴訟，符合法定受理條件的人民法院均應當受理并作出裁判。原審法院對于當事人的訴訟請求未予釋明，在一定程度上存在不當，在此予以指出。若再審申請人對征地過程中某項行政行為不服，亦可在法定期限內(nèi)依法提起訴訟。

但是需要說明的是，即便將最高院上述所認為的一系列的行為拆分起訴，但是在司法實踐中仍然面臨極大的困境，且大都被駁回起訴，繼而造成被征收人對違法征地行為起訴不能的尷尬局面。

首先，最常見的一類是在土地未取得征地批復的情況下，地方政府即開始違法組織實施的征地行為。

鑒于涉案地塊未依法批準征收，因此客觀上不可能形成征地批復、發(fā)布征地公告、進行征地補償?shù)怯?、簽訂補償協(xié)議或者作出補償決定、責令交出土地等一系列行為。

此時，地方政府基本上沒有任何書面的公告，文件，即其直接實施的征地行為具有單一性或者雖然分成不同的階段，但是鑒于沒有征地批復，其違法實施的征收行為，應當視為一個統(tǒng)一的整體。此時，被征收人要求確認被告組織實施征收土地行為違法的，法院不能再以“因土地征收行為是由一系列的行為構(gòu)成”為由認定原告的起訴不符合起訴條件，繼而裁定駁回起訴。

第二，針對地方政府在涉案地塊取得征地批復情況下所實施的征地行為，是否可分、尤其是否可訴仍然需要具體認定。不然建立“因土地征收行為是由一系列的行為構(gòu)成”這樣的立論沒有任何意義，只能剝奪被征收人的起訴權(quán)，客觀上并不能起到辨別行政行為，從而保障原告訴權(quán)的效果，也不利于對違法征收行為的司法審查和權(quán)利救濟。

很多法院仍然認為“征地批復”是最終裁決行為，即便起訴至法院，法院也以此為由裁定駁回起訴。不會從實質(zhì)角度對征地批復的合法性進行實質(zhì)審查。盡管《行政訴訟法》將“征收、征用決定”納入到行政訴訟的受案范圍。但是由于《行政復議法》及實施條例未做修改，因此法院并不買賬，草草以“征地批復”屬于最終裁決行為，而簡單裁定駁回起訴收場。因此雖然最高院認為“土地征收行為是由一系列的行為構(gòu)成”，但是上述一系列行為拆分后，并不具備單獨的可訴性。

第三，司法實踐中，發(fā)布征地公告、進行征地補償?shù)怯?、簽訂補償協(xié)議均不具備任何的可訴性。法院給出的理由一般是征地公告是針對不特定對象的過程性行為，不對被征收人的實體權(quán)利義務產(chǎn)生影響，因此不可訴，繼而駁回起訴。而對“進行征地補償?shù)怯洝毙袨榈牟门欣碛梢泊笸‘?，最終都將該兩類行為排除在行政訴訟的受案范圍之外。而簽訂補償協(xié)議，法院常常認為是雙方意思自治的范疇，法院無權(quán)強制干預雙方是否訂立協(xié)議或者強行裁判促成訂立協(xié)議等。因此就簽訂補償協(xié)議的可訴性，顯然更是絕不可能。

在最高院認為“因土地征收行為是由一系列的行為構(gòu)成”的前提下，繼而起訴征地行為違法屬于訴訟請求不明確，從而駁回起訴的結(jié)果倒推我們可以看到，即便對該所謂“一系列行為”拆分后，仍然在結(jié)果上面臨裁定駁回起訴的相同結(jié)果。

第四，關(guān)于作出補償決定、責令交出土地雖然在實踐中具有可訴性，但是仍然面臨起訴不能或者起訴無力的尷尬局面。首先，關(guān)于補償決定，雖然本律師沒有進行過詳細的統(tǒng)計，但是悲慘的現(xiàn)實是在集體土地征收過程中，地方政府作出補償決定的案例可謂“九牛一毛”。因此，被征收人即便想起訴，仍然面臨沒有被訴行政行為（起訴對象）的尷尬局面。因為作為地方政府也非常清楚，一旦作出補償決定，也將面臨被訴的風險，因此不如不作，來得省心和高效。因此，作為被征收人往往面臨的局面是土地被強推，地上青苗或者地上附著物被強行清除，也未見到補償決定的無奈窘境。

其次，對于責令交地決定，雖然在司法實踐中有地方政府會作出此類文書，但是需要說明的是，無論是補償決定，還是責令交出土地決定，本質(zhì)上都不是組織實施征地的環(huán)節(jié)，而是涉及到強制推地階段行政強制執(zhí)行行為的一部分。補償決定和責令交出土地決定的作出，本質(zhì)上都是為了實現(xiàn)“要地”的根本目的。但是對征地在此之前的組織實施征地行為，按照最高院的裁判觀點，則基本上停留在司法審查的空白地帶，而該空白地帶恰恰是解決征地糾紛和補償安置問題的核心環(huán)節(jié)。而鑒于上述行為如果以“確認征地行為違法”之訴請起訴至法院，仍然被認為訴訟請求不明確為由駁回起訴。如果拆分起訴，又被法院認定“屬于過程性或者不對當事人權(quán)利義務產(chǎn)生實際影響”為由，同樣被駁回起訴的兩難處境。從而使得各地違法征地的現(xiàn)象屢見不鮮，被征收人的合法權(quán)益救濟無門的兩難局面。

當然不排除很多人會說，針對違法征地行為可以要求國土部門進行查處，從而實現(xiàn)對違法征地行為的制裁。

張某申請國土部門履行的職責對張長春的權(quán)利不產(chǎn)生法律上的影響，因而不構(gòu)成行政爭議，不能通過行政復議尋求權(quán)利救濟。一方面，張某請求國土資源部門查處的事項實際上是他人對張某所實施的土地的民事侵權(quán)事項，這種侵權(quán)爭議由民事訴訟程序?qū)ｉT管轄。另一方面，國土部門雖然對張某所提出的違法占地問題有查處職能，但這種職能的價值取向是維護土地管理秩序，并通過行政處罰實現(xiàn)這種職能目標。但張某不是這種查處或處罰程序的利害關(guān)系人，行政處罰也不對張某的個人權(quán)利提供救濟。

因此，國土部門對違法占地問題的查處對張某不產(chǎn)生法律上的影響，張某對國土部門是否履行查處職能問題不能提起行政復議。無獨有偶，洪某訴廈門市自然資源和規(guī)劃局要求查處土地違法行為一案中，中院也基本有類似的裁判觀點，從而根本上否定了對違法征占土地，要求國土部門查處的法定路徑。

可以預見對于地方政府的違法征地行為，作為被征收人基本上喪失了起訴權(quán)。當然唯一殘存的責令交地決定的起訴權(quán)，還僅僅是因為地方政府意圖“要地”的緊迫性，而不得不啟動法律程序趕走農(nóng)戶，才使得被征收人被動維權(quán)。當然更多的是，連責令交地決定都沒有的情況下即實施的違法強征土地行為，對于被征收人而言常常面臨取證難（確定是誰強行推地）的問題。當然由于權(quán)力的下放，村委會、街道辦、社區(qū)、某某公司等成為違法強行推地背鍋主體的現(xiàn)象在司法實踐中，確實是一部大戲，說唱的也是對《土地管理法》的某種嘲諷。

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