收回國(guó)有土地使用權(quán)如何補(bǔ)償？

公司訴市人民政府收回國(guó)有土地使用權(quán)決定案【(2016)最高法行再80號(hào)】

基本案情

安業(yè)公司于2004年4月和2005年10月先后辦理的《國(guó)有土地使用證》，并于2006年3月1日辦理了《房屋產(chǎn)權(quán)證》。太原市政府為實(shí)施解放南路長(zhǎng)治路改造道路建設(shè)，于2014年4月4日發(fā)布政收告〔2014〕018號(hào)《市人民政府為實(shí)施平改建設(shè)涉及收回國(guó)有土地使用權(quán)的通告》（以下簡(jiǎn)稱《通告》）。該《通告》告知各有關(guān)單位和住戶，市政府決定收回平改建設(shè)所涉及87個(gè)單位776.85畝的國(guó)有土地使用權(quán)。涉及的單位和住戶自通告發(fā)布之日起15日內(nèi)帶有關(guān)土地手續(xù)到太原市國(guó)土資源局辦理土地使用權(quán)注銷手續(xù)；逾期不交回的，將予以注銷?！锻ǜ妗份d明所涉安業(yè)公司兩幅土地的面積分別為7.77平方米、741.73平方米，共749.5平方米。公司對(duì)《通告》不服提起本案訴訟，請(qǐng)求依法撤銷市政府收回其國(guó)有土地使用權(quán)的行為。

決定收回平改建設(shè)所涉及87個(gè)單位776.85畝的國(guó)有土地使用權(quán)，有明確的南北界線、涉及單位和收回土地面積。收回通告區(qū)域內(nèi)的國(guó)有土地，是為實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃而實(shí)施道路建設(shè)改造工程，屬于因公共利益需要使用土地。根據(jù)法律規(guī)定，經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，人民政府可以收回國(guó)有土地使用權(quán)。

《通告》發(fā)布前，相關(guān)單位未辦理合法的用地規(guī)劃手續(xù)，并未報(bào)請(qǐng)市政府批復(fù)同意，其收回程序符合法律規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）的規(guī)定，依法收回的國(guó)有土地，可直接辦理注銷登記。

因此，《通告》中有關(guān)土地使用權(quán)注銷事項(xiàng)的內(nèi)容并不違反法律規(guī)定。市政府收回公司依法取得的國(guó)有土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定予以補(bǔ)償?！锻ǜ妗分幸裁鞔_，收回上述國(guó)有土地使用權(quán)涉及的拆遷補(bǔ)償事宜按照有關(guān)規(guī)定依法進(jìn)行。2014年4月10日《通告》公示后，即于5月7日決定該項(xiàng)目暫緩實(shí)施，故未能實(shí)際開(kāi)展補(bǔ)償工作。公司認(rèn)為市政府在作出通告前必須落實(shí)補(bǔ)償?shù)闹鲝垱](méi)有事實(shí)和法律依據(jù)。據(jù)此，一審法院判決駁回公司要求撤銷市政府并政收告〔2014〕018號(hào)行政征收決定的訴訟請(qǐng)求。安業(yè)公司不服，提起上訴，二審法院判決駁回上訴，維持原判。

公司不服一、二審法院判決，向最高人民法院提出再審申請(qǐng)中，請(qǐng)求撤銷山西省高級(jí)人民法院的終審判決。最高人民法院經(jīng)聽(tīng)證審查，于2016年5月24日作出（2015）行監(jiān)字第2102號(hào)行政裁定,提審本案。

裁判理由

最高人民法院認(rèn)為：有征收必有補(bǔ)償，無(wú)補(bǔ)償則無(wú)征收。為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，國(guó)家可以依法收回國(guó)有土地使用權(quán)，也可征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋；但必須對(duì)被征收人給予及時(shí)公平補(bǔ)償，而不能只征收不補(bǔ)償，也不能遲遲不予補(bǔ)償。通常，征收決定應(yīng)當(dāng)包括具體補(bǔ)償內(nèi)容，因評(píng)估或者雙方協(xié)商以及其他特殊原因，征收決定未包括補(bǔ)償內(nèi)容的，征收機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在征收決定生效后的合理時(shí)間內(nèi)，及時(shí)通過(guò)簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議或者作出征收補(bǔ)償決定的方式解決補(bǔ)償問(wèn)題。征收補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循及時(shí)補(bǔ)償原則和公平補(bǔ)償原則。國(guó)家因公共利益需要使用城市市區(qū)的土地和房屋的，市、縣人民政府一般應(yīng)按照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《征補(bǔ)條例》）規(guī)定的程序和方式進(jìn)行，并應(yīng)根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》和《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》等規(guī)定精神，由專業(yè)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)在實(shí)地查勘的基礎(chǔ)上，根據(jù)被征收不動(dòng)產(chǎn)的區(qū)位、用途等影響被征收不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值的因素和當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)狀況，綜合選擇市場(chǎng)法、收益法、成本法、假設(shè)開(kāi)發(fā)法等評(píng)估方法對(duì)被征收不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，合理確定評(píng)估結(jié)果，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)國(guó)有土地上房屋所有權(quán)人補(bǔ)償內(nèi)容已經(jīng)包含了國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)?，?duì)同時(shí)收回的國(guó)有土地的土地使用權(quán)人不再單獨(dú)給予補(bǔ)償。對(duì)被征收不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值評(píng)估的時(shí)點(diǎn)，一般應(yīng)當(dāng)為征收決定公告之日或者征收決定送達(dá)被征收人之日。因征收人原因造成征收補(bǔ)償問(wèn)題不合理遲延的，且被征收不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格明顯上漲的，被征收人有權(quán)主張以作出征收補(bǔ)償決定或者簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格作為補(bǔ)償基準(zhǔn)。被征收人對(duì)征收補(bǔ)償決定或者征收補(bǔ)償協(xié)議所確定的補(bǔ)償金額和其他內(nèi)容有異議的，可以依法提起行政訴訟。征收機(jī)關(guān)依法辦理相關(guān)提存等手續(xù)并書面告知被征收人領(lǐng)取補(bǔ)償款項(xiàng)、使用安置房屋等內(nèi)容的，被征收人無(wú)法定正當(dāng)理由拒絕領(lǐng)取的，征收機(jī)關(guān)對(duì)訴訟期間被征收財(cái)物價(jià)格上漲而形成的損失不承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。

本案中，因?qū)嵤┢礁慕ㄔO(shè)改造工程的需要，市政府與相關(guān)職能部門可以依法收回國(guó)有土地使用權(quán)，但應(yīng)當(dāng)遵循法定的程序和步驟并應(yīng)依法及時(shí)解決補(bǔ)償問(wèn)題。

本案中，市政府收回公司擁有使用權(quán)的749.5平方米土地時(shí)，既未聽(tīng)取公司的陳述申辯，也未對(duì)涉案土地的四至范圍作出認(rèn)定，尤其是至今尚未對(duì)公司進(jìn)行任何補(bǔ)償，不符合《土地管理法》第五十八條、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第四十二條第三款、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第六條以及《征補(bǔ)條例》第八條、第十三條、第二十七條等規(guī)定的精神，依法應(yīng)予以撤銷。但考慮到相關(guān)建設(shè)改造工程確屬公共利益需要，因此根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十四條第一款第一項(xiàng)規(guī)定，對(duì)市政府以《通告》形式收回公司749.5平方米國(guó)有土地使用權(quán)的行政行為應(yīng)確認(rèn)違法。因平改建設(shè)改造實(shí)際使用公司相應(yīng)土地，公司有權(quán)主張以實(shí)際使用土地時(shí)的土地市場(chǎng)價(jià)值為基準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償；公司也有權(quán)要求先補(bǔ)償后搬遷，在未依法解決補(bǔ)償問(wèn)題前，公司有權(quán)拒絕交出土地。綜上，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十四條第一款第一項(xiàng)、第八十九條第一款第二項(xiàng)及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行；中華人民共和國(guó)行政訴訟法>；若干問(wèn)題的解釋》第七十八條之規(guī)定，判決如下：

一、撤銷省高級(jí)人民法院（2015）行終字第50號(hào)行政判決和市中級(jí)人民法院（2014）行初字第43號(hào)行政判決；

二、確認(rèn)再審被申請(qǐng)人市人民政府并政收告〔2014〕018號(hào)《市人民政府為實(shí)施改造建設(shè)涉及收回國(guó)有土地使用權(quán)的通告》中有關(guān)收回山西省安業(yè)集團(tuán)有限公司749.5平方米國(guó)有土地使用權(quán)的行政行為違法；

一、二審案件受理費(fèi)共計(jì)100元，由再審被申請(qǐng)人市人民政府負(fù)擔(dān)。

本案評(píng)析重點(diǎn)關(guān)注最高人民法院在判決書中確立的有關(guān)收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)牟门幸?guī)則，該裁判規(guī)則對(duì)國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償和收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償均具有十分重要的指導(dǎo)意義。下面分而述之：

一、收回國(guó)有土地使用權(quán)

（一）收回國(guó)有土地使用權(quán)的情形

國(guó)有土地使用權(quán)收回是指當(dāng)出現(xiàn)某種法律事實(shí)時(shí)，原批準(zhǔn)用地的人民政府土地行政主管部門經(jīng)批準(zhǔn)后依法收回用地單位或者個(gè)人使用的國(guó)有土地使用權(quán)。

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第58條第1款規(guī)定：有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)：

（一）為公共利益需要使用土地的；

（二）為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；

（三）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的；

（四）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥國(guó)有土地的；

（五）公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的。

此外，在土地使用者死亡而無(wú)法定繼承人的或閑置土地按收回方式處置等情況下，也可依法收回國(guó)有土地使用權(quán)。

（二）收回國(guó)有土地使用權(quán)程序

在符合法定條件下，申請(qǐng)收回國(guó)有土地使用權(quán)的，需按如下程序：

1.擬定方案

由市、縣國(guó)土部門擬訂收回國(guó)有土地使用權(quán)方案，并將擬收回國(guó)有土地使用權(quán)事項(xiàng)通知土地使用權(quán)人，并依法告之聽(tīng)證的權(quán)利。

2.聽(tīng)證

土地使用權(quán)人申請(qǐng)聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)在告知后5個(gè)工作日內(nèi)向聽(tīng)證機(jī)構(gòu)提出書面申請(qǐng)，逾期未提出的，視為放棄聽(tīng)證。聽(tīng)證機(jī)構(gòu)審核后，對(duì)符合聽(tīng)證條件的，應(yīng)當(dāng)制作《聽(tīng)證通知書》，并在聽(tīng)證的7個(gè)工作日前通知當(dāng)事人和擬聽(tīng)證事項(xiàng)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，聽(tīng)證程序應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行。

3.報(bào)批

土管部門在組織聽(tīng)證后，將所擬訂的收回國(guó)有土地使用權(quán)方案連同聽(tīng)證結(jié)果報(bào)市、縣人民政府審批。

4.決定

根據(jù)市、縣人民政府批準(zhǔn)的收回國(guó)有土地使用權(quán)方案，國(guó)土部門向土地使用權(quán)人送達(dá)《收回國(guó)有土地使用權(quán)決定書》，同時(shí)告知權(quán)利人申請(qǐng)復(fù)議和提起訴訟的權(quán)利。

5.注銷登記

國(guó)土部門在下達(dá)《收回國(guó)有土地使用權(quán)決定書》后，由原登記發(fā)證機(jī)關(guān)注銷土地登記，收回國(guó)有土地使用權(quán)證，并發(fā)布收回國(guó)有土地使用權(quán)公告。對(duì)于出讓的土地，還應(yīng)當(dāng)依法終止國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同。

6.補(bǔ)償

收回未到期正合法使用的國(guó)有土地，應(yīng)當(dāng)依法予以補(bǔ)償。補(bǔ)償宜采用市場(chǎng)價(jià)格，具體通過(guò)評(píng)估確定。

二、收回國(guó)有土地使用權(quán)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

目前在《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中都有有關(guān)收回國(guó)有土地使用權(quán)的規(guī)定，但對(duì)收回國(guó)有土地使用權(quán)的補(bǔ)償規(guī)定并不一致。

（1）《城市房地產(chǎn)管理法》第二十條規(guī)定：國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開(kāi)發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。

（2）《土地管理法》第五十八條規(guī)定，收回國(guó)有土地使用權(quán)的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。

（3）《物權(quán)法》第一百四十八條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十二條的規(guī)定對(duì)該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)給予補(bǔ)償，并退還相應(yīng)的出讓金。

（4）《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十三條規(guī)定：房屋被依法征收的，國(guó)有土地使用權(quán)同時(shí)收回。

從上述法律、行政法規(guī)的規(guī)定來(lái)看，補(bǔ)償并不都是按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償，但從目前國(guó)有土地上房屋征收按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償來(lái)看，對(duì)房屋征收進(jìn)行補(bǔ)償并同時(shí)收回國(guó)有土地使用權(quán)，也就是說(shuō)在房屋補(bǔ)償中含有國(guó)有土地使用權(quán)的價(jià)值，而這一部分也是按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行評(píng)估的。對(duì)收回國(guó)有土地使用權(quán)以市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償是公平合理的。

三、本案裁判的示范指導(dǎo)意義。

本案是一起因收回國(guó)有土地使用權(quán)補(bǔ)償不到位而引發(fā)的案件，案經(jīng)最高人民法院再審。案件中土地收回機(jī)關(guān)未履行收回國(guó)有土地使用權(quán)的相關(guān)法定程序且遲遲不予補(bǔ)償，這類情況在實(shí)踐中具有一定的典型性。

在這一案件中最高人民法院重申了有征收必有補(bǔ)償，無(wú)補(bǔ)償則無(wú)征收的原則。除此之外，最高人民法院還明確“今后如因道路建設(shè)改造實(shí)際使用安業(yè)公司相應(yīng)土地，安業(yè)公司有權(quán)主張以實(shí)際使用土地時(shí)的土地市場(chǎng)價(jià)值為基準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償；安業(yè)公司也有權(quán)要求先補(bǔ)償后搬遷，在未依法解決補(bǔ)償問(wèn)題前，安業(yè)公司有權(quán)拒絕交出土地?！边@里明確了收回國(guó)有土地使用權(quán)的兩個(gè)裁判規(guī)則：一是收回國(guó)有土地使用權(quán)，未依法補(bǔ)償?shù)?，以?shí)際使用時(shí)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償；二是在收回國(guó)有土地使用權(quán)未依法補(bǔ)償前，土地使用權(quán)人有權(quán)拒絕交地。

1、收回國(guó)有土地使用權(quán)，未依法補(bǔ)償?shù)?，按?shí)際使用土地時(shí)的土地市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。

如前所述，目前收回國(guó)有土地使用權(quán)的規(guī)定見(jiàn)諸多個(gè)法律、行政法規(guī)，相關(guān)的補(bǔ)償規(guī)則并不統(tǒng)一。本案中，最高人民法院以個(gè)案監(jiān)督的方式對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)的收回確立了裁判規(guī)則，即按實(shí)際使用土地時(shí)的土地市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，既明確了補(bǔ)償?shù)臅r(shí)間點(diǎn)，也明確了補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

關(guān)于收回國(guó)有土地使用權(quán)的補(bǔ)償時(shí)間點(diǎn)，最高人民法院明確是按有權(quán)行政機(jī)關(guān)實(shí)際使用土地的時(shí)間點(diǎn)作為計(jì)算補(bǔ)償?shù)臅r(shí)間點(diǎn)。這一考量，當(dāng)然與目前房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值處于高點(diǎn)或仍趨于上漲態(tài)勢(shì)有關(guān)。如果以后房地產(chǎn)市場(chǎng)處于下行態(tài)勢(shì)，仍按使用土地時(shí)的市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行估價(jià)的話，基于趨利避害的考慮，則土地使用權(quán)收回機(jī)關(guān)在收回土地時(shí)不及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)償將會(huì)更加普遍，土地使用權(quán)人將遭受重大損失，這顯然不利于促進(jìn)土地使用權(quán)收回機(jī)關(guān)依法行政。因此，最高人民法院在本案中裁決按實(shí)際使用時(shí)的市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，其實(shí)質(zhì)應(yīng)是在收回國(guó)有土地使用權(quán)未依法補(bǔ)償時(shí)，土地使用權(quán)人有權(quán)按照有利于自身利益的標(biāo)準(zhǔn)主張按何時(shí)的土地市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，而非是固定按土地實(shí)際使用時(shí)的土地市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。

2、在收回國(guó)有土地使用權(quán)沒(méi)有依法補(bǔ)償前，土地使用權(quán)人有權(quán)拒絕交地。

《土地管理法》第五十八條規(guī)定了收回國(guó)有土地使用權(quán)的的情形和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但該法并未明確如果收回土地的行政機(jī)關(guān)不予補(bǔ)償或怠于補(bǔ)償時(shí)，土地使用權(quán)人如何與之抗衡或博弈。本案中，最高人民法院進(jìn)一步明確，收回國(guó)有土地如果未依法進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?，則土地使用權(quán)人有權(quán)拒絕交出土地。而使用土地，是行政機(jī)關(guān)收回國(guó)有土地的最終目的。不交出土地，收回機(jī)關(guān)使用土地的目的就無(wú)法實(shí)現(xiàn)，因此依法對(duì)土地使用權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償成為實(shí)際的選項(xiàng)。如此，對(duì)促進(jìn)土地收回行政機(jī)關(guān)依法行政顯然具有重要促進(jìn)作用。

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