征收范圍內(nèi)房屋被強(qiáng)拆后的補(bǔ)償問題可通過賠償解決

為實質(zhì)性化解行政爭議，在征收拆遷范圍內(nèi)房屋被強(qiáng)制拆除后，原有的補(bǔ)償問題依法可以通過賠償解決，法院應(yīng)該直接進(jìn)行實體審理并就賠償問題作出判決。無需將房屋損失視為另一法律關(guān)系，判決當(dāng)事人另行通過征收補(bǔ)償程序解決，以免行政機(jī)關(guān)在行政行為被確認(rèn)違法后對補(bǔ)償問題不予處理、拖延處理或者作出不合理的補(bǔ)償，最后當(dāng)事人仍然需要通過司法裁判尋求救濟(jì)，增加當(dāng)事人的訴累。

再審申請人因訴被申請人市人民政府（以下簡稱市政府）行政復(fù)議決定、區(qū)人民政府（以下簡稱區(qū)政府）及原審第三人市、區(qū)房管局（以下簡稱旁管局）強(qiáng)制拆除行為及行政賠償一案，不服湖南省高級人民法院于2017年2月20日作出的（2016）湘行終674號行政判決，向本院申請再審。本院于2017年8月1日立案，并于2017年9月28日作出（2017）最高法行申5767號行政裁定，提審本案。2017年12月11日，本院編立提審案號，依法組成合議庭審理本案。案件現(xiàn)已審理終結(jié)。

衡陽市中級人民法院經(jīng)審理查明，未經(jīng)任何報批手續(xù)，又自行在該房旁建房430平方米。
提供的強(qiáng)制拆除房屋照片顯示，實施強(qiáng)制拆除段長江、段揚(yáng)子房屋的人員均穿著城管人員制服或公安人員制服。段長江、段揚(yáng)子對強(qiáng)拆行為不服，申請行政復(fù)議。2015年9月30日，衡陽市政府作出衡府復(fù)決字（2015）60號行政復(fù)議決定（以下簡稱60號復(fù)議決定），確認(rèn)石鼓區(qū)政府拆除段長江合法建設(shè)的310平方米房屋的行政行為違法，責(zé)令依法予以賠償；維持石鼓區(qū)政府拆除段長江、段揚(yáng)子違法建設(shè)的430余平方米房屋的行政行為。2015年10月20日，段長江、段揚(yáng)子提起行政訴訟，請求撤銷衡陽市政府作出的60號復(fù)議決定，確認(rèn)石鼓區(qū)政府強(qiáng)制拆除其740平方米合法房屋的行政行為違法并賠償因違法強(qiáng)制拆除行為造成的經(jīng)濟(jì)損失.9元。

衡陽市中級人民法院（2015）衡中法行初字第230號行政判決認(rèn)為，石鼓區(qū)政府辯稱其不是案涉房屋被強(qiáng)制拆除的行為人，根據(jù)段長江、段揚(yáng)子提供的強(qiáng)制拆除現(xiàn)場照片分析，對案涉房屋實施強(qiáng)制拆除行為的人員均穿著城管人員制服或公安人員制服，石鼓區(qū)城管執(zhí)法局及衡陽市公安局石鼓區(qū)分局均系石鼓區(qū)政府的組成部門，城管執(zhí)法局無權(quán)調(diào)動公安人員，而石鼓區(qū)政府依照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條具有責(zé)成其所屬部門采取強(qiáng)制措施的職責(zé)，且60號復(fù)議決定中明確載明石鼓區(qū)政府為答復(fù)人，答復(fù)稱“答復(fù)人拆除申請人的房屋行為有據(jù)、合法”，應(yīng)視為石鼓區(qū)政府對其實施強(qiáng)拆案涉房屋的自認(rèn)。段長江經(jīng)批準(zhǔn)的建房占地面積為195平方米，其在該土地上建房二層。石鼓區(qū)政府在拆除該房前，未對面積進(jìn)行測量，60號復(fù)議決定在認(rèn)定事實時，認(rèn)定段長江、段揚(yáng)子的“被拆房屋總面積739.38平方米，合法建筑面積為約310平方米，多出430余平方米系近兩年搶建的違法建筑”，該認(rèn)定房屋總面積明顯與認(rèn)定的合法建筑面積與違章建筑面積不符，屬于認(rèn)定事實不清。
房屋經(jīng)過有關(guān)部門批準(zhǔn)和依法辦理相關(guān)手續(xù)，故衡陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃局對段長江、段揚(yáng)子擅自興建的430平方米房屋為違法建設(shè)，具有查處職責(zé)?！吨腥A人民共和國行政強(qiáng)制法》第四十四條規(guī)定，對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除；當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除。
進(jìn)行強(qiáng)制拆除，既未進(jìn)行公告，也未向當(dāng)事人告知陳述、申辯及訴訟權(quán)利，程序違法；所建房屋390平方米擁有合法所有權(quán)，受《中華人民共和國物權(quán)法》保護(hù)，區(qū)政府未經(jīng)法定程序，將該部分房屋與當(dāng)事人的違章建筑一并拆除，違反法律規(guī)定。
房屋為合法建筑，且該房已無法恢復(fù)原狀，應(yīng)當(dāng)由區(qū)政府按照《國有土地上房屋拆遷補(bǔ)償安置辦法》的相關(guān)規(guī)定，對當(dāng)事人予以賠償；
綜上所述，市政府作出的60號復(fù)議決定，認(rèn)定事實不清，適用法律及處理錯誤。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第二項之規(guī)定，判決：1.撤銷衡陽市政府2015年9月30日作出的60號復(fù)議決定；2.確認(rèn)區(qū)政府對段長江所有的390平方米房屋及當(dāng)事人違法建設(shè)房屋予以強(qiáng)制拆除的行為程序違法；3.由區(qū)政府按照《市國有土地上房屋拆遷補(bǔ)償安置辦法》的相關(guān)規(guī)定，對強(qiáng)制拆除當(dāng)事人涉案房屋的相關(guān)財產(chǎn)及安置補(bǔ)償作出行政行為。

依據(jù)充分行為正當(dāng)”缺乏法律依據(jù)，應(yīng)予糾正。當(dāng)事人請求確認(rèn)石鼓區(qū)政府對其房屋進(jìn)行強(qiáng)拆的行為違法，具有事實及法律依據(jù)。一審對被拆除的房屋已經(jīng)責(zé)令區(qū)政府按照《市國有土地上房屋拆遷補(bǔ)償安置辦法》的相關(guān)規(guī)定作出行政行為，但一審未明確合理期限不妥。區(qū)政府應(yīng)在合理期限內(nèi)對強(qiáng)制拆除當(dāng)事人涉案房屋的相關(guān)財產(chǎn)及安置補(bǔ)償作出行政行為。至于當(dāng)事人提出的賠償損失問題，一審在判決的第三項已明確對強(qiáng)拆當(dāng)事人的涉案房屋的相關(guān)財產(chǎn)應(yīng)予賠償，一審判決認(rèn)定事實基本清楚，雖然在表述上存在瑕疵，但實體處理正確。

申請再審稱：1.市城鄉(xiāng)規(guī)劃局未依職權(quán)認(rèn)定的房屋為違法建筑，一審直接認(rèn)定涉案房屋為違法建筑超越職權(quán)，二審未發(fā)回重審或者改判屬于法律適用錯誤。2.二審遺漏對段長江、段揚(yáng)子進(jìn)行賠償?shù)纳显V請求。請求撤銷二審判決，發(fā)回重審或查明事實后予以改判。

衡陽市政府答辯稱：一、二審判決認(rèn)定事實清楚，適用法律正確；二審已對全部上訴請求作出判決。請求依法駁回的再審申請。

區(qū)政府答辯稱：1.一、二審判決結(jié)合案件事實依法就房屋性質(zhì)作出認(rèn)定法律適用正確。2.二審已對當(dāng)事人全部上訴請求作出判決。3.房屋已嚴(yán)重妨礙衡陽市重點(diǎn)市政工程建設(shè)。請求依法駁回當(dāng)事人的再審申請。

城管執(zhí)法局未提交書面陳述意見。

本院認(rèn)為，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條第一款規(guī)定，在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個人應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的區(qū)人民政府申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。
即沒有土地證明文件，亦無建設(shè)工程規(guī)劃許可證，一、二審認(rèn)定該部分房屋屬于違章建筑，依法有據(jù)，并無不當(dāng)。
《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定的強(qiáng)制拆除條件，區(qū)政府對該部分房屋進(jìn)行強(qiáng)制拆除程序違法，認(rèn)定事實清楚，適用法律正確，本院亦予以認(rèn)可。

本案中，案涉房屋系在征收拆遷范圍內(nèi)，在案涉房屋被強(qiáng)制拆除后，原有的補(bǔ)償問題依法可以通過賠償解決，法院應(yīng)該直接進(jìn)行實體審理并就賠償問題作出判決。
當(dāng)事人請求法院對區(qū)政府賠償因違法拆除行為造成的經(jīng)濟(jì)損失，系一并提起的賠償請求，人民法院已予受理，應(yīng)當(dāng)依法對賠償請求進(jìn)行審理和裁判。
具體到賠償?shù)臄?shù)額，為確保當(dāng)事人獲得及時、公平、公正的救濟(jì)，在行政機(jī)關(guān)違法強(qiáng)制拆除當(dāng)事人房屋，難以對房屋及其他損失進(jìn)行鑒定的情況下，人民法院可以根據(jù)原告提出的行政賠償訴訟請求，結(jié)合案件具體情況，參照征收補(bǔ)償方案確定的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，全面、充分考慮當(dāng)事人的各項損失，確定損失數(shù)額，直接判決行政機(jī)關(guān)對房屋及其他人身、財產(chǎn)損失一并予以行政賠償，法院在判令賠償時的標(biāo)準(zhǔn)至少不應(yīng)低于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。行政案件審理應(yīng)當(dāng)以實質(zhì)性化解糾紛為宗旨，及時解決行政爭議，在當(dāng)事人已經(jīng)提出明確的賠償請求的情況下，無需將房屋損失視為另一法律關(guān)系，判決當(dāng)事人另行通過征收補(bǔ)償程序解決。人民法院直接判決賠償更有利于公平、公正解決問題，避免行政機(jī)關(guān)在行政行為被確認(rèn)違法后對補(bǔ)償問題不予處理、拖延處理或者作出不合理的補(bǔ)償，最后當(dāng)事人仍然需要通過司法裁判尋求救濟(jì)，增加當(dāng)事人的訴累。
本案中，一、二審雖判決責(zé)令石鼓區(qū)政府予以安置補(bǔ)償，但是在本院再審審查階段經(jīng)過詢問查明，從二審判決作出至今，石鼓區(qū)政府未就補(bǔ)償問題作出任何補(bǔ)救措施或者行政行為。一、二審判決未對當(dāng)事人提出的賠償請求進(jìn)行審理、作出判決，適用法律錯誤，裁判方式不當(dāng)，應(yīng)予糾正。

綜上，再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第四項規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十六條第一款、第七十八條之規(guī)定，判決如下：

一、維持市中級人民法院2016年4月13日作出的（2015）中法行初字第230號行政判決的第一、二項，即撤銷市政府2015年9月30日作出的60號復(fù)議決定，確認(rèn)區(qū)政府對當(dāng)事人違法建設(shè)房屋予以強(qiáng)制拆除的行為程序違法。

二、撤銷市中級人民法院2016年4月13日作出的（2015）中法行初字第230號行政判決的第三項，即由石鼓區(qū)政府按照《市國有土地上房屋拆遷補(bǔ)償安置辦法》的相關(guān)規(guī)定，對強(qiáng)制拆除當(dāng)事人涉案房屋的相關(guān)財產(chǎn)及安置補(bǔ)償作出行政行為。

三、撤銷高級人民法院2017年2月20日作出的（2016）湘行終674號行政判決。

四、賠償部分發(fā)回衡陽市中級人民法院重新審理。

1.《中華人民共和國行政訴訟法》

第九十一條當(dāng)事人的申請符合下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)再審：

（一）不予立案或者駁回起訴確有錯誤的；

（二）有新的證據(jù)，足以推翻原判決、裁定的；

（三）原判決、裁定認(rèn)定事實的主要證據(jù)不足、未經(jīng)質(zhì)證或者系偽造的；

（四）原判決、裁定適用法律、法規(guī)確有錯誤的；

（五）違反法律規(guī)定的訴訟程序，可能影響公正審判的；

（六）原判決、裁定遺漏訴訟請求的；

（七）據(jù)以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的；

（八）審判人員在審理該案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的。

2.最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋

第七十六條人民法院按照審判監(jiān)督程序再審的案件，發(fā)生法律效力的判決、裁定是由第一審人民法院作出的，按照第一審程序?qū)徖恚鞯呐袥Q、裁定，當(dāng)事人可以上訴；發(fā)生法律效力的判決、裁定是由第二審人民法院作出的，按照第二審程序?qū)徖?，所作的判決、裁定是發(fā)生法律效力的判決、裁定；上級人民法院按照審判監(jiān)督程序提審的，按照第二審程序?qū)徖?，所作的判決、裁定是發(fā)生法律效力的判決、裁定。

人民法院審理再審案件，應(yīng)當(dāng)另行組成合議庭。

第七十八條人民法院審理再審案件，認(rèn)為原生效判決、裁定確有錯誤，在撤銷原生效判決或者裁定的同時，可以對生效判決、裁定的內(nèi)容作出相應(yīng)裁判，也可以裁定撤銷生效判決或者裁定，發(fā)回作出生效判決、裁定的人民法院重新審判。

3.《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》

第四十條在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個人應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。

申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證，應(yīng)當(dāng)提交使用土地的有關(guān)證明文件、建設(shè)工程設(shè)計方案等材料。需要建設(shè)單位編制修建性詳細(xì)規(guī)劃的建設(shè)項目，還應(yīng)當(dāng)提交修建性詳細(xì)規(guī)劃。對符合控制性詳細(xì)規(guī)劃和規(guī)劃條件的，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。

城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)依法將經(jīng)審定的修建性詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計方案的總平面圖予以公布。

第六十八條城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場、強(qiáng)制拆除等措施。
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