國有土地上房屋拆遷，帶你了解強(qiáng)制搬遷主體與責(zé)任承擔(dān)問題

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡稱《征補(bǔ)條例》）第27條規(guī)定，實(shí)施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷。實(shí)踐中，大部分被征收人主動搬離，需要強(qiáng)制搬遷比例極小。但因強(qiáng)制搬遷涉及物權(quán)甚至人身自由權(quán)并具有不可逆性，故應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循法律規(guī)定和正當(dāng)程序。

一是補(bǔ)償問題已經(jīng)得到解決，即已經(jīng)作出征收補(bǔ)償決定。征收補(bǔ)償決定所載明的補(bǔ)償內(nèi)容能夠?qū)崿F(xiàn)，或已經(jīng)實(shí)際支付被征收人；被征收人拒絕接受的，已經(jīng)依法告知并履行了相應(yīng)的提存等手續(xù)，補(bǔ)償內(nèi)容能隨時(shí)實(shí)現(xiàn)。

二是補(bǔ)償決定已經(jīng)人民法院審查，并裁定由行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施。根據(jù)《征補(bǔ)條例》第28條以及《最高人民法院關(guān)于辦理申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)定》），被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市縣級政府依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

三是人民法院裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行后，被征收人應(yīng)主動騰退交房，自覺履行義務(wù)。被征收人拒絕搬遷的，市縣級政府可以依法采取強(qiáng)制搬遷方式，以確保公共利益實(shí)現(xiàn)。根據(jù)《征補(bǔ)條例》《強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)定》等規(guī)定，強(qiáng)制搬遷應(yīng)堅(jiān)持“裁執(zhí)分離”原則，以政府組織實(shí)施為總原則、以法院執(zhí)行屬個(gè)別例外情形。

四是強(qiáng)制搬遷必須嚴(yán)格遵守法定程序。由于強(qiáng)制搬遷具有強(qiáng)制性，且一般涉及被征收人及其家庭成員的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益，必須遵守法定程序，并應(yīng)當(dāng)建立完備的房屋內(nèi)物品的登記、運(yùn)輸、保存和交接等記錄。被征收人不配合搬遷的，應(yīng)當(dāng)以公證的方式固定整個(gè)搬遷過程。

根據(jù)《房屋拆遷證據(jù)保全公證細(xì)則》規(guī)定，房屋拆遷證據(jù)保全公證時(shí)，公證機(jī)關(guān)應(yīng)對房屋及附屬物的現(xiàn)狀依法采取勘測、拍照或攝像等保全措施，以確保其真實(shí)性和證明力。實(shí)施強(qiáng)制拆遷房屋證據(jù)保全時(shí)，公證機(jī)關(guān)應(yīng)通知被拆遷人到場。如其拒不到場，公證員應(yīng)在筆錄中記明。

實(shí)施強(qiáng)制拆遷房屋中有物品的，公證員應(yīng)當(dāng)組織對所有物品逐一核對、清點(diǎn)、登記，分類造冊；

并記錄上述活動的時(shí)間、地點(diǎn)，交兩名有完全行為能力的在場人員核對后，由公證員和在場人在相關(guān)記錄上簽名，對被拆遷人拒絕簽名的，公證員應(yīng)在記錄中載明；

物品清點(diǎn)登記后，凡不能立即交與被拆遷人接收的，公證員要監(jiān)督拆遷實(shí)施人員將物品存放在其提供的倉庫中，并對物品掛簽標(biāo)碼，對物品在保管中丟失損壞的，倉庫保管人應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任；

強(qiáng)制搬遷結(jié)束后，實(shí)施人還應(yīng)制作通知書，通知被拆遷人在一定期限內(nèi)領(lǐng)取物品，逾期不領(lǐng)的，公證處可以接受實(shí)施單位的提存申請，辦理提存。

五是違法強(qiáng)制搬遷須承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。由于強(qiáng)制搬遷（強(qiáng)制拆除）通常是依據(jù)補(bǔ)償決定作出，而補(bǔ)償決定理論上已經(jīng)解決了房屋等的補(bǔ)償問題，因此即使是違法的強(qiáng)制搬遷，通常僅涉及對房屋內(nèi)物品損失的賠償問題，不涉及對房屋的補(bǔ)償或者賠償問題。于棲楚案就對房屋補(bǔ)償和因強(qiáng)制搬遷造成的損失問題進(jìn)行了區(qū)分：強(qiáng)調(diào)對于棲楚的房屋進(jìn)行補(bǔ)償或妥善安置；因違法實(shí)施強(qiáng)制拆遷給于棲楚造成的其他財(cái)產(chǎn)損失，應(yīng)依法予以賠償。

實(shí)踐中，征收決定、補(bǔ)償決定以及強(qiáng)制搬遷被認(rèn)定違法后，也有一些裁判直接作出賠償判決，責(zé)令市縣級政府賠償房屋損失和房屋內(nèi)的物品損失，而不再通過補(bǔ)償程序解決對房屋的補(bǔ)償問題，以體現(xiàn)對行政機(jī)關(guān)違法征收的懲誡性。

此種做法，亦具有一定的合理性，且在目前尚未引入懲罰性賠償?shù)那闆r下，合法征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與違法征收的賠償標(biāo)準(zhǔn)并無實(shí)質(zhì)性差異，此種不糾纏于賠償與補(bǔ)償?shù)牟门?，也具有可操作性。?shí)踐中，對于已經(jīng)簽訂補(bǔ)償協(xié)議但在約定期限內(nèi)不搬遷的處理方式各異：一是通過征收單位提起訴訟方式要求履約并強(qiáng)制執(zhí)行，二是通過另行作出補(bǔ)償決定方式取代補(bǔ)償協(xié)議。

一般不宜承認(rèn)征收單位具有依補(bǔ)償協(xié)議自行強(qiáng)制搬遷的權(quán)力，但如果補(bǔ)償協(xié)議中明確約定補(bǔ)償內(nèi)容實(shí)現(xiàn)后，由政府組織拆除被征收的房屋。此時(shí)，由于被征收人已經(jīng)通過契約約定的方式，將被征收房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移時(shí)點(diǎn)確定于補(bǔ)償內(nèi)容實(shí)現(xiàn)時(shí)，此種情形下，可以視為政府取得房屋所有權(quán)的條件已經(jīng)成就。一些裁判也支持了市縣政府有權(quán)實(shí)施強(qiáng)制搬遷甚至強(qiáng)制拆除。

同時(shí)，基于“裁執(zhí)分離”，強(qiáng)制搬遷是執(zhí)行人民法院的生效準(zhǔn)予執(zhí)行裁定，如果被征收人僅以強(qiáng)制搬遷侵犯其房屋所有權(quán)為由提起訴訟，人民法院是否應(yīng)予受理頗值得研究。一般認(rèn)為，此情形下，被征收人原則上只能就強(qiáng)制搬遷對房屋內(nèi)物品造成的損失或者違法采取強(qiáng)制措施造成的其他損失，請求司法審查。

六是強(qiáng)制搬遷責(zé)任主體推定。強(qiáng)制搬遷后，有的市縣級政府或者征收主管部門等否認(rèn)實(shí)施強(qiáng)制搬遷，有的甚至故意不做出書面決定或者雇傭案外人強(qiáng)制搬遷，以規(guī)避實(shí)施強(qiáng)制搬遷的賠償責(zé)任。筆者認(rèn)為，由于《征補(bǔ)條例》明確“禁止建設(shè)單位參與搬遷活動”，因此，對于違法的強(qiáng)制搬遷，首先應(yīng)推定為市縣級政府、征收主管部門所實(shí)施，并由其承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。當(dāng)然，市縣級政府、征收主管部門等能夠證明是其他主體或者有證據(jù)表明是其他主體獨(dú)立實(shí)施強(qiáng)制搬遷行為的除外。

七是損失金額認(rèn)定與舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移。原則上被征收人應(yīng)當(dāng)對損失的事實(shí)和具體金額承擔(dān)舉證責(zé)任。但如果由于實(shí)施機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆遷和拆除時(shí)沒有依法制作公證筆錄和公證清單，導(dǎo)致被征收人對滅失損壞的財(cái)物無法充分履行舉證責(zé)任的，在被征收人能提供初步證據(jù)證明有財(cái)產(chǎn)損壞滅失的情況下，即發(fā)生舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)移，實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對其強(qiáng)制搬遷沒有造成財(cái)產(chǎn)損失的主張承擔(dān)舉證責(zé)任，并承擔(dān)舉證不能的不利后果。

這就意味著即便損害事實(shí)真?zhèn)尾幻?，被征收人對有關(guān)損害的事實(shí)仍須承擔(dān)初步的證明責(zé)任。對某些明顯夸大的損失或者被征收人無法履行初步證明責(zé)任的主張，人民法院應(yīng)綜合考慮全案因素和各方的過錯(cuò)情況，依法行使自由裁量權(quán)，對具體賠償金額予以酌定。
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