宅基地權(quán)屬登記應當明確戶主名下的共同使用權(quán)人

2018年10月30日

【最高法裁判】宅基地權(quán)屬登記應當明確戶主名下的共同使用權(quán)人

【裁判要旨】

物權(quán)登記具有設(shè)定物權(quán)的效力，而非僅僅對物權(quán)進行公示。登記與否，關(guān)系到權(quán)利人的物權(quán)在法律上是否存在，絕非可有可無。正因如此，《土地登記辦法》第十五條規(guī)定：“土地登記簿是土地權(quán)利歸屬和內(nèi)容的根據(jù)。土地登記簿應當載明下列內(nèi)容：（一）土地權(quán)利人的姓名或者名稱、地址；”第十六條規(guī)定：“土地權(quán)利證書是土地權(quán)利人享有土地權(quán)利的證明。土地權(quán)利證書記載的事項，應當與土地登記簿一致；記載不一致的，除有證據(jù)證明土地登記簿確有錯誤外，以土地登記簿為準?！币罁?jù)上述規(guī)定，農(nóng)村家庭成員對其以戶為單位所享有的宅基地使用權(quán)，亦應當落實在相應的土地登記中。作為對宅基地擁有共同使用權(quán)的家庭成員，在未取得宅基地使用權(quán)證，也未被納入宅基地使用權(quán)人范圍的情況下，意味著其對宅基地使用權(quán)在嚴格意義上并未得到法律認可，其相關(guān)合法權(quán)益在土地的使用、流轉(zhuǎn)、征收、補償?shù)确申P(guān)系中，都將無法得到周延的保護，從而處于不確定的狀態(tài)，并不因宅基地權(quán)屬登記在戶主名下且其系所在戶家庭成員而不受實質(zhì)性影響。頒證機關(guān)對此沒有合理、審慎地履行審查職責，導致被訴頒證行為事實不清。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行政裁定書

（2018）最高法行再115號

本院再審認為，根據(jù)安陽縣辛村鎮(zhèn)謝伍級村民委員會出具的證明，1988年4月29日的《個人建房用地清查登記表》以及戶主為謝德信的《常住人口登記表》所反映的內(nèi)容，涉案土地原為再審申請人之夫謝德信祖宅。至本案被訴登記行為作出前，涉案宅基地上家庭成員中包括本案再審申請人李先娥。而被訴《集體土地使用證》記載的使用權(quán)人卻僅有謝秀平夫婦兩人。安陽縣人民政府在未對謝秀平將涉案房屋登記在自己及丈夫名下是否經(jīng)過謝德信本人及其他家庭成員的同意，也未對涉案宅基地的權(quán)屬來源及家庭戶籍等情況進行必要核實的情況下，為謝秀平頒發(fā)被訴集體土地使用證，沒有合理、審慎地履行審查職責，導致被訴頒證行為事實不清。對此，原審法院以宅基地系以戶為單位使用，故被訴頒證行為對再審申請人的合法權(quán)益未造成不利影響為主要理由，裁定駁回起訴，實為不當，理由如下：

首先，被訴頒證行為并非對再審申請人的合法權(quán)益未產(chǎn)生不利影響?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第四十九條規(guī)定：”提起訴訟應當符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織……”第二十五條規(guī)定：”行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。”據(jù)此，是否與被訴行政行為具有利害關(guān)系，是否因之受到不利影響，是判斷當事人能否對特定行政行為提起訴訟的重要標準。反觀本案，原審法院依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第六十二條第一款關(guān)于農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地的規(guī)定，認為宅基地的使用權(quán)人應當包括該戶的全部家庭成員，并無不妥。但需要注意的是，《中華人民共和國物權(quán)法》第九條規(guī)定：”不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力……”第十七條規(guī)定：”不動產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有該不動產(chǎn)物權(quán)的證明。”這表明在我國，物權(quán)登記具有設(shè)定物權(quán)的效力，而非僅僅對物權(quán)進行公示。登記與否，關(guān)系到權(quán)利人的物權(quán)在法律上是否存在，絕非可有可無。正因如此，《土地登記辦法》第十五條規(guī)定：”土地登記簿是土地權(quán)利歸屬和內(nèi)容的根據(jù)。土地登記簿應當載明下列內(nèi)容：（一）土地權(quán)利人的姓名或者名稱、地址；”第十六條規(guī)定：”土地權(quán)利證書是土地權(quán)利人享有土地權(quán)利的證明。土地權(quán)利證書記載的事項，應當與土地登記簿一致；記載不一致的，除有證據(jù)證明土地登記簿確有錯誤外，以土地登記簿為準?！币罁?jù)上述規(guī)定，農(nóng)村家庭成員對其以戶為單位所享有的宅基地使用權(quán)，亦應當落實在相應的土地登記中。而李先娥作為涉案宅基地的合法使用權(quán)人之一，既未取得涉案宅基地使用權(quán)證，也未被納入宅基地使用權(quán)人的范圍，這就意味著其對涉案土地的使用權(quán)在嚴格意義上并未得到法律認可，其相關(guān)合法權(quán)益在土地的使用、流轉(zhuǎn)、征收、補償?shù)确申P(guān)系中，都將無法得到周延的保護，從而處于不確定的狀態(tài)，這本身就是對李先娥合法權(quán)利的損害。因此，被訴頒證行為與再審申請人李先娥具有法律上利害關(guān)系，其可以作為適格原告提起本案訴訟。

其次，糾正被訴頒證行為方能在本案中彰顯物權(quán)登記制度的價值。物權(quán)登記制度的功能，在于明確物的歸屬，發(fā)揮物的效用，保護權(quán)利人的物權(quán)。這一功能在權(quán)利人彼此和睦、關(guān)系融洽的情況下，似乎顯得并不十分重要。但在本案中，取得宅基地使用權(quán)證的謝秀平與再審申請人李先娥之間存在較大家庭矛盾，以至于不得不通過民事訴訟判定贍養(yǎng)義務(wù)的方式，來解決當事人之間的糾紛。即便如此，李先娥也只能依據(jù)民事判決，對部分房屋享有居住和使用權(quán)，而無法從根本上解決雙方之間的宅基地權(quán)屬糾紛。加之后者已于2014年單獨立戶，這些事實使得李先娥因產(chǎn)權(quán)登記錯誤可能遭受到的損害，已經(jīng)或即將變?yōu)楝F(xiàn)實。在此情況下，簡單地告知其屬于家庭成員，故而對宅基地擁有共同使用權(quán)，對于理順再審申請人以財產(chǎn)糾紛為集中表現(xiàn)形式的家庭矛盾而言顯然是蒼白無力的。事實上，安陽縣人民政府的不當頒證行為，非但沒有減少矛盾，反而進一步加劇了再審申請人家庭成員之間的隔閡，在給李先娥老人的日常生活帶來諸多不便的同時，還加深了第三人謝秀平與其他姐妹之間的矛盾，使再審申請人的家庭關(guān)系雪上加霜。誠信友善是社會主義核心價值觀的重要內(nèi)容，敬老愛幼是中華民族的傳統(tǒng)美德，本院主觀上希望當事人各方能夠本著上述精神妥善處理家庭糾紛，但如果客觀上無法解決，則宜通過物權(quán)登記制度，以”親母女，明算賬”的方式來定紛止爭。唯此，方能彰顯物權(quán)登記的制度功能。故而對于被訴登記行為存在的錯誤，應當允許當事人通過訴訟的方式予以解決。

最后，從行政審判的目的看，將被訴行為拒之門外，沒有實現(xiàn)行政訴訟應有的監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的作用。監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)，是國家設(shè)立行政訴訟制度的重要初衷。如果依照再審被申請人以及原審法院因法律規(guī)定宅基地系以戶為單位使用，故即使沒有進行物權(quán)登記，對再審申請人的合法權(quán)益亦未造成不利影響，這種以法律推理代替現(xiàn)實狀況，以應然情形否定當事人訴求的邏輯處理類似案件，無異于是在縱容甚至鼓勵農(nóng)村宅基地登記工作中，對宅基地權(quán)屬來源及相應家庭戶籍審核工作的輕視，其結(jié)果勢必會架空《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國土地管理法》以及《土地登記辦法》關(guān)于土地權(quán)利人物權(quán)登記的相關(guān)規(guī)定，使農(nóng)村宅基地權(quán)屬以及以此為核心的社會生活陷入混亂無序，增加農(nóng)村社會治理的成本。因此，即便原審裁定中關(guān)于”包括李先娥在內(nèi)的每位家庭成員對涉案宅基地均享有使用權(quán)”的陳述對保護李先娥合法權(quán)益具有一定的作用，但從行政訴訟的目的以及本案的社會效果看，仍不宜以此為由，駁回對被訴登記行為的起訴。

至于被申請人提出的自頒證行為作出至本案起訴時，已超過起訴期限的問題，本案起訴時適用的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條規(guī)定：”行政機關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過２年?！北景钢?，李先娥系因家庭糾紛并導致民事訴訟之后，于2016年3月24日申請查閱涉案宅基地使用權(quán)證時，方才得知被訴頒證行為。其于2016年3月25日提起本案訴訟，并未超過起訴期限。

綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條、第一百二十三條第三項之規(guī)定，裁定如下：

一、撤銷河南省安陽市中級人民法院作出的（2016）豫05行初156號行政裁定；

二、撤銷河南省高級人民法院作出的（2016）豫行終2363號行政裁定；

三、指令河南省安陽市中級人民法院對本案進行審理。

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