一、案情介紹

1994年9月10日，定安縣建設委員會(以下簡稱縣建委)就定城人民北路東橫街排水和路面建設工程與城東公司簽訂《工程承包合同》。后因縣建委拖欠城東公司工程款80.472萬元，縣政府同志在該縣塔嶺工業(yè)開發(fā)區(qū)劃出10畝土地作為補償。1995年10月27日，縣政府根據城東公司遞交的《關于給人民北路東橫街續(xù)建工程重新調整補償用地問題的請示》，作出定府函(1995)117號《關于重新調整城東建筑裝修工程公司補償用地的批復》，決定在見龍路旁以每畝8萬元的價格重新調整10畝土地給城東公司。同年12月8日，定安縣土地管理局(以下簡稱縣土地局)給城東公司頒發(fā)第14號《建設用地規(guī)劃許可證》。同月27日，縣政府作出定府(1995)299號《關于出讓國有土地使用權給定安城東建筑裝修工程公司的決定》，將位于塔嶺開發(fā)區(qū)東北側的6706平方米土地，以總價款80.472萬元，出讓給城東公司作為建設用地。隨后城東公司與縣土地局簽訂《固有土地使用權出讓合同》。1995年12月28日，城東公司就出讓所得6706平方米土地申請登記發(fā)證，但其填報申請土地登記時未寫明土地用途，縣土地局在審核過程中亦未在《地籍調查表》、《土地登記審批表》等文書上載明土地用途。1996年1月22日，縣政府根據城東公司的申請和縣土地局的審核，在城東公司繳納土地登記費后，給該公司頒發(fā)了定安國用(96)字第6號《國有土地使用證》(以下簡稱第6號國土證)。此后，城東公司在該宗土地上開辦了水泥預制廠。2001年11月9日，城東公司以該宗土地作為抵押物向定安支行貸款，并在定安縣建設與國土環(huán)境資源局(原縣土局)辦理抵押登記。2004年1月4日，縣政府以城東公司土地閑置為由，在《海南日報》發(fā)布公告，擬無償收回城東公司第6號國土證項下的土地使用權，但縣政府并未實施無償收地行為。2007年11月5日，縣政府為落實塔嶺規(guī)劃新區(qū)城市規(guī)劃用地的需要，作出定府(2007)112號《關于有償收回國有土地使用權的通知}(以下簡稱112號通知)，決定按原登記成本價80.6072萬元有償收回城東公司第6號國土證項下的土地使用權，并于11月8日送達城東公司。同年12月6日，縣建設局(原定安縣建設與國土環(huán)境資源局拆分為建設局、國土環(huán)境資源局)以海南省政府2007年1月27日已批準將城東公司受讓的6706平方米綜合公建用地調整為行政辦公用地為由，決定撤銷第14號《建設用地規(guī)劃許可證》。同年12月7日，定安縣國土環(huán)境資源局(以下簡柏縣國土資源局)就有償收回城東公司國有土地使用權事宜通知該公司和定安支行于12月11日舉行聽證會，城東公司沒有參加聽證。同年12月14日，縣政府以城東公司申請土地登記發(fā)證未填寫土地用途、縣土地局在審核過程中亦未在《地籍調查登記表》、《土地登記審批表》等有關文書上載明土地用途導致錯誤登記發(fā)證為由，告知城東公司擬撤銷第6號國士證。同年12月29日，縣政府作出定府(2007)150號《關于撤銷定安國用(96)字第6號〈國有土地使用證〉的決定》(以下簡稱150號撤證決定)，撤銷第6號國土證。城東公司不服該決定，向原海南省海南中級人民法院(現更名為海南省第一中級人民法院)提起行政訴訟。

二審法院庭審中，除以下三項事實外，各方當事人對原審判決認定主要事實均無異議，本院予以確認。

(一)城東公司對原審判決認定其"申請土地登記發(fā)證時未填報土地用途"提出異議，認為涉案土地是縣政府因欠工程款抵債而來，應當由縣政府辦理，未填寫土地用途不是該公司的錯誤?？h政府辯稱，涉案土地當時應當屬于工業(yè)用地，但確實沒有申報項目、沒有規(guī)劃，土地證上也未注明用途，未注明用途的原因不清楚。定安支行表示，對頒證過程不清楚。

二審法院認為，原審判決認定"申請土地登記發(fā)證時未填報土地用途"僅僅是一個事實陳述，各方當事人對此事實并無異議，未填寫的過錯責任不屬于本案事實認定問題。因此，對原審判決認定的該項事實予以確認。

(二)城東公司對原審判決認定其未參加聽證會的事實提出異議，稱其代表提前10分鐘到會場，但因會議室門未開，等了約一小時離開，并認為一審縣政府提交的聽證會記錄是偽造的?？h政府辯稱:舉證有聽證會通知書、送達回證、會議記錄等證據證明，己書面通知城東公司、定安支行參加聽證會。定安支行到會，城東公司未到會。定安支行表示，參加聽證會的人確是該行工作人員，但對聽證會記錄的真實性不予表態(tài)。

二審法院認為，根據一審縣政府所舉聽證會通知書、送達回證及城東公司的陳述，可以認定事先通知城東公司和定安支行參加聽證會;根據聽證會會議記錄和聽證會簽到單及定安支行對到會人員身份的認可，可以證明2007年12月11日就收回土地事宜舉行聽證會。城東公司認為聽證會記錄系偽造，沒有提供相應證據證明，其抗辯理由不能成立。本院對原審判決認定的該項事實予以確認。

(三)縣政府對原審判決認定城東公司取得土地證后在該宗土地上辦了水泥預制廠的事實提出異議，認為沒有證據證明該公司在涉案土地上建了水泥預制廠。城東公司辯稱，公司營業(yè)執(zhí)照及拆除前的現場照片可以證明建水泥預制廠的事實。定安支行認可城東公司的意見。

二、爭議焦點

一是被訴112號通知中收回土地使用權決定的合法性問題;二是被訴112號通知中行政補償決定的合法性問題;三是150號撤證決定的合法性問題。

三、法律分析

一審法院認為

涉訟土地是縣政府1996年為抵償工程款而補償給城東公司并頒證的土地。根據《中華人民共和國土地管理法》第五十八條的規(guī)定，縣政府為公共利益的需要，可以有償收回涉案土地使用權。但縣政府112號通知決定按原抵償價有償收回其土地使用權，未考慮土地增值的因素，其收地行為顯然是不適當的?？h政府在作出112號通知前，沒有提出有償收回國有土地使用權的方案，并存在先決定收回后舉行聽證的情形，違反法定程序。鑒于本案涉訟土地現已由縣政府作為行政辦公用地使用，撤銷112號通知將會給國家利益造成損失，故不宜判決撤銷而應確認違法。《土地登記規(guī)則》第十一條規(guī)定，申請土地登記時應在土地登記申請書上載明土地用途。但土地登記申請書未載明土地用途并不是注銷土地登記的法定事由。因此，縣政府以城東公司申請土地登記時未填寫土地用途為由撤銷第6號國土證沒有法律依據。但撤銷該行為元實際意義，故應確認150號撤證決定違法。依照最高人民法院《關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十八條規(guī)定判決:一、確認縣政府作出的112號通知違法。二、確認縣政府作出的150號撤證決定違法。三、責令縣政府對收回城東公司國有土地使用權的損失采取補救措施?？h政府不服一審判決提起上訴。

二審法院認為，城東公司2007年營業(yè)執(zhí)照經營范圍主營項目欄中有"室內外裝修工程"和"建筑材料銷售"的內容，現場照片可見與涉案土地相鄰的樓房及空地堆放大量預制水泥管，兩者與城東公司及定安支行的陳述相互印證，可以認定涉案土地上建有水泥預制廠的事實?？h政府否定該項事實，沒有提供充分證據，本院不予支持。

審理過程中，本院委托杜鳴評估公司以住宅周地用途對涉案土地在2007年11月5日縣政府決定收回土地使用權時的市場價格進行評估。杜鳴評估公司作出京杜鳴估F字(2013)第91292號《房地產估價報告》，評估結果為:估價對象在估價基準日的市場價值為人民幣135萬元。庭審中，本院對該項證據進行了質證。城東公司對評估主體、程序等無異議，但對評估結果有異議，認為以2007年11月5日作為評估基準日不當?？h政府對該評估報告元異議。定安支行提出，庭后咨詢相關人士后再發(fā)表意見。其在庭后提交書面意見認為，該評估價明顯低于當地市場價。

本院認為，杜鳴評估公司及其評估人員具有法定的土地價格評估資質，評估主體合法;評估過程中，本院組織評估機構及各方當事人對評估材料進行質證、認證，并進行現場勘查;評估機構按照本院委托書要求和法定程序依法作出評估。以申請再審人合法權益受到具體行政行為影響即縣政府決定收回土地使用權時的市場價格進行評估，并無不當。定安支行認為評估價明顯低當地市場價，但并未提出評估報告錯誤的理由和證據，經與評估時點定安縣同區(qū)域同類土地市場價格相比較，涉案土地評估價格并不存在明顯偏低的事實。城東公司及定安支行的抗辯理由不能成立。評估報告合法有效，本院予以采信。

本案爭議焦點主要有:一是被訴112號通知中收回土地使用權決定的合法性問題;二是被訴112號通知中行政補償決定的合法性問題;三是150號撤證決定的合法性問題。

(一)關于被訴112號通知中收回土地使用權決定的合法性問題。根據《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第一款規(guī)定，縣政府有償收回涉案土地使用權，具有法定職權。但縣政府在作出被訴112號通知之前，未聽取當事人的陳述和申辯意見，事后通知城東公司和定安支行舉行聽證，違反"先聽取意見后作決定"的基本程序妮則。國務院國發(fā)(2004)10號《全面推進依法行政實施綱要》明確要求，行政機關實施行政管理要"程序正當""除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人隱私的外，應當公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見;要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權。"縣政府作出112號通知前，未聽取當事人意見，違反正當程序原則，本應依法撤銷，但考慮到縣政府辦公樓已經建成并投入使用，撤銷112號通知中有償收回涉案土地使用權決定已無實際意義，且可能會損害公共利益。依據最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十八條規(guī)定，應當依法判決確認該行政行為違法。

(二)關于112號通知中行政補償內容的合法性問題。根據《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第二款規(guī)定，因公共利益需要使用土地收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。縣政府根據省政府批準的總體規(guī)劃要求為建設縣政府辦公樓需要使用涉案土地，收回城東公司的土地使用權，應當依法給予"適當補償"。所謂"適當補償"應當是公平合理的補償，即按照被收回土地的性質、用途、區(qū)位等，以作出收地決定之日的市場評估價予以補償?？h政府按土地原成本價予以補償于法無據。城東公司以收地決定違法，涉案土地使用權至今仍屬于其享有為由，主張應以最終判決時的市場評估價予以補償，其理由不能成立。本案收地決定屬于違反程序，判決確認收地決定違法并未否定其法律效力。根據《中華人民共和國物權法》第二十八條規(guī)定，涉案土地使用權自收地決定生效之日已經發(fā)生物權轉移的效力?？紤]到涉案土地登記資料中"土地用途"欄系空白，結合當地土地交易市場情況，對涉案土地以使用年限最長、市場價值最高的"住宅用地"用途進行評估，有利于維護行政相對人的合法權益。鑒于縣政府收回土地使用權行為違法，補償價格明顯不公，且收地決定作出后涉案土地升值較大，而當事人因不能以轉讓土地使用權方式及時償還銀行貸款，存在貸款利息損失，縣政府在支付補償款的同時，還應當支付自決定收回土地使用權之日起至實際支付全部補償款之日的同期銀行貸款利息。

(三)關于150號撤證決定的合法性問題。縣政府作出112號通知后，并未要求城東公司持有關證明文件到土地管理部門申請注銷土地登記，而是以該公司持有的《國有土地使用證》未按《土地登記規(guī)則》第十一條規(guī)定載明土地用途，土地管理部門也未按《土地登記規(guī)則》第十四條規(guī)定全面審核并填寫土地登記審批表，造成錯誤登記發(fā)證為由，作出150號撤證決定。當初未填寫土地用途，并非城東公司的原因所致，本可以補正方式解決，縣政府卻以此為由撤銷城東公司合法持有的《國有土地使用證》，屬于濫用行政職權，依法應予撤銷?？紤]到涉案土地已經收回并建成辦公樓投入使用，根據最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十八條規(guī)定，亦應依法確認該行政行為違法。

綜上，112號通知中收地決定行為違反法定程序，被訴150號撤證決定濫用職權，應當依法判決確認違法;112號通知中行政補償決定適用法律錯誤、違反法定程序，并顯失公正，依法應予糾正。二審判決駁回原告訴訟請求錯誤，依法應予撤銷。一審判決確認112號通知中行政補償決定違法，并責令縣政府對城東公司的損失采取補救措施，判決內容不具體，依法應予撤銷和改判。城東公司申請再審理由部分成立，依法應予支持。原審定安支行對抵押物享有優(yōu)先受償權的主張成立，縣政府在支付補償款時應依法予以保護。

四、裁判結果

1、撤銷海南省高級人民法院(2008)瓊行終字第159號行政判決。

2、維持原海南省海南中級人民法院(2008)海南行初字第69號行政判決第一項對定安縣人民政府2007年11月5日作出的定府(2007)112號《關于有償收回國有土地使用權的通知》確認違法中有關收回國有土地使用權部分的內容;維持該判決第二項對定安縣人民政府2007年12月29日作出的定府(2007)150號《關于撤銷定國用(96)字第6號〈國有土地使用證〉的決定》確認違法的內容。

3、撤銷原海南省海南中級人民法院(2008)海南行初字第69號行政判決第一項確認定安縣人民政府2007年11月5日作出的定府(2007)112號《關于有償收回國有土地使用權的通知》中有關"按成本價80.6072萬元"對定安城東建筑裝修工程公司進行行政補償部分的內容。

4、撤銷原海南省海南中級人民法院(2008)海南行初字第69號行政判決第三項責令定安縣人民政府對收回定安城東建筑裝修工程公司國有土地使用權的損失采取補救措施的判決;責令定安縣人民政府自本判決送達之日起15日內一次性向定安城東建筑裝修工程公司支付收回土地使用權補償款135萬元及同期銀行貸款利息(貸款利息自2007年11月5日起計算，至本息實際支付完畢止)。

一、二審案件受理費共計100元，土地評估及其他費用16776元，合計16876元，由定安縣人民政府負擔。上述費用定安城東建筑裝修工程公司已經支付，定安縣人民政府在支付補償款及貸款利息同時將上述款項一并支付給定安城東建筑裝修工程公司。

本判決為終審判決。

五、裁判依據

《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十八條、第七十八條；

《中華人民共和國物權法》第二十八條；

《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第一款、第五十八條第二款；

《土地登記條例》第十一條、第十四條；