棚戶區(qū)改造不一定原地回遷安置！

（2018）最高法行申9394號(hào)《行政裁定書》針對(duì)河北省唐山市一起棚戶區(qū)改造征收補(bǔ)償決定糾紛案件作出的裁判說理中值得關(guān)注的點(diǎn)頗多。這其中有兩點(diǎn)突出：一是評(píng)估機(jī)構(gòu)選定程序不合法但評(píng)估結(jié)果合法，據(jù)此作出的補(bǔ)償決定依舊是合法有效的；二是棚戶區(qū)改造項(xiàng)目在特殊情況下不一定原地回遷安置，而是以保障被征收人的實(shí)質(zhì)性補(bǔ)償權(quán)益為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在“打點(diǎn)給分”的征收維權(quán)中，這類裁判的參考借鑒意義無疑十分重大。

基本案情：棚戶區(qū)改造征收存在兩方面疑似“違法點(diǎn)”

本案一、二審法院認(rèn)定的事實(shí)為：

路南區(qū)政府為提高居民居住條件，于2015年11月21日作出《唐山市路南區(qū)人民政府關(guān)于國(guó)有土地上房屋征收決定書》（2015年第1號(hào)），當(dāng)事人的房屋位于本次征收范圍內(nèi)。同日唐山市路南區(qū)房屋征收辦公室作出《唐山市路南區(qū)房屋征收辦公室關(guān)于唐山市路南區(qū)老交大棚戶區(qū)搬遷安置項(xiàng)目房屋征收評(píng)估機(jī)構(gòu)報(bào)名的公告》，公告內(nèi)容為承擔(dān)房屋征收評(píng)估工作的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)需預(yù)先報(bào)名，并公布了報(bào)名資格條件、報(bào)名方式和時(shí)間、地點(diǎn)。

2015年11月24日區(qū)房屋征收辦公室作出《關(guān)于唐山市路南區(qū)老交大棚戶區(qū)搬遷安置項(xiàng)目協(xié)商選定房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)的公告》，公示了3家通過審核的評(píng)估機(jī)構(gòu)，并賦予了被征收人為期三天的異議期。

2015年11月27日區(qū)房屋征收辦公室作出《關(guān)于唐山市路南區(qū)老交大棚戶區(qū)搬遷安置項(xiàng)目協(xié)商選定房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)結(jié)果的公告》，最終確定由三家唐山房地產(chǎn)評(píng)估有限公司共同承擔(dān)老交大棚戶區(qū)房屋征收評(píng)估工作。

唐山房地產(chǎn)評(píng)估有限公司作出了涉案房屋房地產(chǎn)估價(jià)報(bào)告，確定了估價(jià)對(duì)象在估價(jià)時(shí)點(diǎn)（2015年11月21日）的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值。涉案房屋估價(jià)報(bào)告依法送達(dá)給當(dāng)事人，提出了復(fù)核評(píng)估申請(qǐng)，唐山房地產(chǎn)評(píng)估有限公司收到申請(qǐng)后，作出了復(fù)核評(píng)估申請(qǐng)書的答復(fù)并送達(dá)給了當(dāng)事人。

因雙方無法在簽約期內(nèi)達(dá)成征收補(bǔ)償協(xié)議，路南區(qū)政府作出《關(guān)于國(guó)有土地上房屋補(bǔ)償決定書》，決定對(duì)當(dāng)事人名下的房屋實(shí)施征收，按照《關(guān)于建設(shè)南路以東、南新道以南、京山線以西以北區(qū)域國(guó)有土地上房屋（住宅）征收補(bǔ)償方案》的規(guī)定，實(shí)行貨幣補(bǔ)償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換或棚戶區(qū)改造貨幣化政府統(tǒng)籌安置方式，被征收人可以選擇三種方式之一。路南區(qū)政府將上述補(bǔ)償決定依法送達(dá)當(dāng)事人不服該補(bǔ)償決定，遂向法院提起行政訴訟。

最高法裁判說理：兩處“問題”均不影響征收補(bǔ)償決定合法性

本案中有兩大疑似違法點(diǎn)值得注意。一是涉案評(píng)估機(jī)構(gòu)的選定方式明顯不符合《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》的規(guī)定，沒有賦予被征收人自行協(xié)商選定的權(quán)利，更沒有采取投票、搖號(hào)、抽簽等法定方式確定，而是采用了組織網(wǎng)絡(luò)報(bào)名的篩選方式選定。那么，這一非常明顯的程序違法點(diǎn)能否導(dǎo)致被訴補(bǔ)償決定被確認(rèn)違法甚至撤銷呢？

最高法在裁定中指出：評(píng)估報(bào)告制度的目的在于由中立的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)房屋的價(jià)值客觀、公正地作出符合法律規(guī)定的評(píng)估。因此，在房屋價(jià)值評(píng)估的具體程序上作出相應(yīng)的規(guī)定，如由被征收人先協(xié)商確定評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)評(píng)估結(jié)果有異議的可以申請(qǐng)復(fù)核、鑒定等。本案中，由于房屋征收范圍較大、被征收人戶數(shù)眾多，路南區(qū)政府采取向唐山市房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)送電子郵件、組織網(wǎng)絡(luò)報(bào)名、篩選審核、進(jìn)行公示的方式，最終選定三家房地產(chǎn)評(píng)估公司。路南區(qū)政府選定評(píng)估機(jī)構(gòu)的方式，可以提高選定的成功率以及相關(guān)征收工作的效率，但限縮了被征收人主動(dòng)選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)的權(quán)利，其程序不合法。

到這兒，最高法已經(jīng)確認(rèn)了涉案評(píng)估機(jī)構(gòu)選定的程序不合法，不過且慢，我們還需要看下文：

但鑒于二審法院對(duì)此問題已明確予以指出，且本案已在申請(qǐng)?jiān)賹弻彶殡A段，有必要對(duì)涉案評(píng)估報(bào)告進(jìn)行全面的評(píng)價(jià)，以確定其是否具有客觀性、公正性，以及是否對(duì)被征收人的合法權(quán)益造成損害，而不宜簡(jiǎn)單以此為由全盤否定評(píng)估報(bào)告以及原審裁判。在涉案評(píng)估報(bào)告已經(jīng)保障被征收人合法權(quán)益的情形下，重啟審判監(jiān)督程序并不會(huì)對(duì)被征收人帶來實(shí)際的權(quán)益增加，反而隨之而來的漫長(zhǎng)訴訟周期將提高當(dāng)事人的訴訟成本。經(jīng)原審法院查明，涉案評(píng)估報(bào)告在評(píng)估機(jī)構(gòu)與評(píng)估人員的資質(zhì)，評(píng)估時(shí)點(diǎn)、評(píng)估原則、評(píng)估方法等方面均符合房屋征收評(píng)估辦法的相關(guān)規(guī)定，且估價(jià)結(jié)果系估價(jià)對(duì)象在依法最高最佳利用下的價(jià)值。由于被征收人未能提供有效證據(jù)否定以上事實(shí)，關(guān)于其提出的評(píng)估報(bào)告侵犯其實(shí)體權(quán)益的主張，本院不予支持。

事實(shí)上，一、二審法院在裁判的理由部分均有一個(gè)重要的表述內(nèi)容，即“涉案房屋估價(jià)報(bào)告已依法送達(dá)給當(dāng)事人雖在法定期限內(nèi)申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估，但其收到復(fù)核評(píng)估申請(qǐng)書的答復(fù)后并未向評(píng)估專家委員會(huì)申請(qǐng)鑒定。當(dāng)事人未行使相應(yīng)權(quán)利應(yīng)視為放棄了相關(guān)的救濟(jì)途徑并認(rèn)可該評(píng)估價(jià)格?！倍罡叻ㄔ谠賹彶枚ㄖ姓J(rèn)可了“涉案評(píng)估報(bào)告已經(jīng)保障被征收人合法權(quán)益”，故此我們似乎可以直接推出這樣一個(gè)結(jié)論：

若被征收人未對(duì)評(píng)估報(bào)告申請(qǐng)復(fù)核并申請(qǐng)專家委員會(huì)鑒定，則視為其認(rèn)可評(píng)估報(bào)告的被征收房屋價(jià)值評(píng)估結(jié)果。法院在審理征收補(bǔ)償決定糾紛案件時(shí)不再對(duì)評(píng)估報(bào)告的評(píng)估價(jià)值是否準(zhǔn)確、客觀這一專業(yè)性較強(qiáng)的問題進(jìn)行審查！

本案的裁判中存在兩處值得商榷的邏輯。

其一，被征收人沒有選擇申請(qǐng)專家委員會(huì)鑒定是否意味著其認(rèn)可了評(píng)估報(bào)告的估價(jià)？眾所周知，申請(qǐng)專家委員會(huì)鑒定是需要付費(fèi)的，且鑒定費(fèi)用并不低，一般老百姓承受起來絕非小數(shù)目。那么我們是否可以認(rèn)為，法院的上述裁判是在傳遞“維權(quán)必須付出代價(jià)”的訊息呢？提一個(gè)行政訴訟就是50元的訴訟費(fèi)，難不成50元不夠?qū)彶檫@么細(xì)的東西的？其二，對(duì)評(píng)估報(bào)告的所謂“全面評(píng)價(jià)”是否真的全面？正是因?yàn)槿嬖u(píng)價(jià)這一邏輯，才致使評(píng)估機(jī)構(gòu)選定程序不合法這一重大違法點(diǎn)未導(dǎo)致評(píng)估報(bào)告的效力受到影響。而事實(shí)卻是法院僅對(duì)評(píng)估報(bào)告進(jìn)行“適度審查”，尤其是并未對(duì)直接關(guān)系到被征收房屋市場(chǎng)價(jià)值的市場(chǎng)比較法可比實(shí)例狀況等細(xì)節(jié)內(nèi)容進(jìn)行審查，而直接以被征收人沒申請(qǐng)專家委員會(huì)鑒定為由來了個(gè)“認(rèn)可”。那么試問，全面評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)又是否為掩蓋、淡化涉案評(píng)估報(bào)告的違法性在“開綠燈”“創(chuàng)造條件”呢？

本案中的另一處問題：

關(guān)于補(bǔ)償方式問題，被訴征收補(bǔ)償決定向被征收人提供了貨幣補(bǔ)償、房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換、棚戶區(qū)改造貨幣化政府統(tǒng)籌安置三種補(bǔ)償方式，被征收人可自行選擇其一，已充分保障被征收人的補(bǔ)償方式選擇權(quán)。由于被征收區(qū)域?qū)儆谒輩^(qū)，且用地性質(zhì)規(guī)劃為郊野公園用地，無法實(shí)現(xiàn)被征收人原址回遷。路南區(qū)政府確定具有完全產(chǎn)權(quán)且為現(xiàn)房的商品房作為安置房屋，可以有效保證順利搬遷安置，保障被征收人選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換的合法權(quán)益。

也就是說，本案的征收補(bǔ)償方案并不支持被征收人原址回遷的訴求?！秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第21條規(guī)定，因舊城區(qū)改建征收個(gè)人住宅，被征收人選擇在改建地段進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)提供改建地段或者就近地段的房屋。據(jù)此，“原址回遷”雖因客觀自然條件而不能實(shí)現(xiàn)，但征收方是否依法提供了改建地段或者就近地段的安置房供被征收人選擇則是這類案件應(yīng)當(dāng)查明的重要事實(shí)。這里需要廣大被征收人明晰的一點(diǎn)就是：

棚戶區(qū)改造項(xiàng)目不一定支持原址回遷安置，尤其是在有客觀條件限制的情形下。且“原址回遷”與“就近地段安置”也存在字面上和現(xiàn)實(shí)中的差異，不可簡(jiǎn)單混同。

河北省唐山市路南區(qū)非法占有多個(gè)案件，土地的違法建設(shè)行為的事實(shí)。請(qǐng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)加以重視，百姓個(gè)人維權(quán)，消除行政單位人員腐敗問題，不及時(shí)管控國(guó)家的損失更大。

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