在房屋征收過程中，如何對被征收房屋進(jìn)行評估？

對被征收房屋價值進(jìn)行評估時，房屋征收部門與房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)雖簽訂有評估委托合同。但因該委托事項為專業(yè)性房屋價值評定，而并非委托實施行政職權(quán)或行政管理行為，故該評估委托實質(zhì)上不屬于行政委托行為，不屬于行政訴訟受案范圍。

權(quán)利人如對評估報告有異議，可向房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)申請復(fù)核；對復(fù)核仍有異議，可向評估專家委員會申請鑒定。

房屋在征收范圍內(nèi)，某房地產(chǎn)評估公司對其房屋作出《城市房屋征收補(bǔ)償價格評估報告》。楊某對該報告有異議，遂向該公司提出復(fù)核申請，該公司又作出另一份評估報告。區(qū)政府作為房屋征收實施單位委托某房地產(chǎn)評估公司對其房屋價值進(jìn)行評估的行為違法，遂向某市政府提出行政復(fù)議申請。某市政府認(rèn)為該事項不屬于行政復(fù)議受案范圍，決定不予受理。楊某不服，提起行政訴訟。請求撤銷某市政府不予受理決定書，并判令其依法履行行政復(fù)議職責(zé)。

裁判結(jié)果

一審法院判決撤銷某市政府不予受理決定書；并責(zé)令某市政府在法定期限內(nèi)對楊某行政復(fù)議申請重新審查，并作出相應(yīng)處理。二審法院審理后判決：撤銷原判，駁回一審原告楊某的訴訟請求。

案例評析

本案涉及的主要法律問題是：在房屋征收補(bǔ)償中，房屋征收部門委托房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)對被征收房屋進(jìn)行價值評估的行為是否可訴？

當(dāng)前，因城市化進(jìn)程的加快，房屋征收補(bǔ)償類行政案件在行政案件中占比最高。征收補(bǔ)償?shù)那疤崾且_定房屋價值，所以，房屋價格評估問題幾乎在每個房屋征收類行政案件中都會有所涉及。那么，當(dāng)事人對房屋征收部門委托房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行的房屋價格評估行為能否提起行政復(fù)議或行政訴訟，對評估報告不服應(yīng)如何行使救濟(jì)權(quán)利呢？這是當(dāng)前司法實踐中較為普遍和突出的問題，而且對此問題認(rèn)識分歧較大。

《國有土地上房屋征收評估辦法》第六條規(guī)定：“房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)選定或者確定后，一般由房屋征收部門作為委托人，向房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)出具房屋征收評估委托書，并與其簽訂房屋征收評估委托合同。”據(jù)此，因房屋征收部門是行政機(jī)關(guān)，其與房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)簽訂有評估委托合同，屬于行政委托行為，系行政機(jī)關(guān)委托其他單位承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償具體工作的行政行為，該行政委托行為對被征收人產(chǎn)生直接法律后果，屬于行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍。另一種觀點認(rèn)為，房屋征收部門與房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)雖然簽訂有評估委托合同，但該合同中體現(xiàn)的委托事項是進(jìn)行專業(yè)性的房地產(chǎn)價格評估，并非房屋征收部門在其行政職權(quán)范圍內(nèi)將某項行政職權(quán)或行政事項進(jìn)行的委托，委托方雖為行政機(jī)關(guān)，但委托事項不屬于行政職權(quán)轉(zhuǎn)移，受托方實施的不是行政行為，其實質(zhì)不是行政委托。該評估報告只是進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊豁椧罁?jù)和參考，最終影響當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的是達(dá)成的行政補(bǔ)償協(xié)議。且如當(dāng)事人對該評估報告不服，依據(jù)《國有土地上房屋征收評估辦法》規(guī)定有其體系內(nèi)相應(yīng)的申請復(fù)核、鑒定的救濟(jì)程序，故該委托評估行為不屬于行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍，不可訴。我們認(rèn)為后一種觀點是正確的，前一種觀點系對行政委托的內(nèi)涵理解有誤，理由如下：

一、行政委托的實質(zhì)是行政職權(quán)的轉(zhuǎn)移

當(dāng)前，行政委托在法律層面沒有明確的界定，既沒有統(tǒng)一、系統(tǒng)的規(guī)范體系，其所涉的條文也沒有明確它的具體內(nèi)涵。主要涉及討論的條文有《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第五款，《中華人民共和國行政處罰法》第十八條、第十九條，《中華人民共和國行政許可法》第二十四條。我國行政法學(xué)者對行政委托的內(nèi)涵理解大多從相關(guān)的零散條文中推導(dǎo)出來。

行政委托是指行政機(jī)關(guān)委托行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)以外的社會公權(quán)力組織或私權(quán)利組織，以該行政機(jī)關(guān)的名義行使某項行政職能、辦理某種行政事務(wù)，并由該行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的制度。從上述表述看，其具有如下特點：1.委托主體是行政主體，包括行政機(jī)關(guān)，以及法律法規(guī)授權(quán)的組織。2.受委托主體不限于行政機(jī)關(guān)，包括國家行政機(jī)關(guān)以外的組織和個人。3.委托事項為國家公權(quán)力，即委托行使的是某項行政職能、辦理某種行政事務(wù)。行政委托的核心是轉(zhuǎn)移部分原來屬于國家本身的行政法上的權(quán)限或權(quán)能。這是行政委托的實質(zhì)要件。4.委托責(zé)任。受委托組織以委托行政機(jī)關(guān)的名義實施行政管理行為，并由該委托行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果和責(zé)任。即委托他人行使公權(quán)力，但行為責(zé)任仍歸屬于委托方。

可見，行政委托是一種行政體制內(nèi)的權(quán)力組織方式，其實質(zhì)要件在于委托的內(nèi)容為國家公權(quán)力，該制度的核心是行政權(quán)力轉(zhuǎn)移而責(zé)任歸屬不變。行政委托的事務(wù)從性質(zhì)上看是行政行為，即由委托人行使的行政委托行為必然與特定行政相對人發(fā)生行政法律關(guān)系，并對特定行政相對人的權(quán)益產(chǎn)生直接影響。行政委托的特點，在于受委托者依據(jù)委托，代替委托方行政機(jī)關(guān)實施了行政職權(quán)和行政管理行為。

二、委托房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)的事項僅為專業(yè)性房屋價值評定，并非委托其實施行政職權(quán)或行政管理行為，不屬于行政委托行為

《國有土地上房屋征收評估辦法》第六條中雖然規(guī)定，房屋征收部門作為委托人，與房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)簽訂房屋征收評估委托合同。但該委托不符合提起行政訴訟的行政委托的實質(zhì)要件，不屬于行政委托行為，不可訴。主要理由如下：

1.房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)由被征收人協(xié)商選定，不是房屋征收部門依職權(quán)確定的

在房屋征收中，房屋的評估價值是房屋補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)，對當(dāng)事人權(quán)益影響重大，所以，對房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)的選定尤為慎重，法律法規(guī)對其資質(zhì)、選定程序都有專門的規(guī)定。《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十條規(guī)定:“房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)由被征收人協(xié)商選定；協(xié)商不成的，通過多數(shù)決定、隨機(jī)選定等方式確定，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨立、客觀、公正地開展房屋征收評估工作，任何單位個人不得干預(yù)。”《國有土地上房屋征收評估辦法》第四條具體解釋了在協(xié)商不成的情形下，房屋征收部門通過組織被征收人按照少數(shù)服從多數(shù)的原則投票決定，或者采取搖號、抽簽等隨機(jī)方式確定?？梢姡康禺a(chǎn)評估機(jī)構(gòu)是由被征收人協(xié)商選定的，不是房屋征收部門依職權(quán)確定的。在委托評估機(jī)構(gòu)過程中，房屋征收部門和被征收人處于平等主體地位，委托行為不是行政機(jī)關(guān)單方依職權(quán)作出的，不具有行政行為特征。

2.委托事項為房屋價值評估，不屬于行使行政職權(quán)或行政管理的行為

根據(jù)《國有土地上房屋征收評估辦法》第二條、第三條規(guī)定，房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)接受委托后，開展房屋征收評估、鑒定工作，評估被征收房屋價值，測算被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。據(jù)此規(guī)定，被委托評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行的是評定被征收房屋價值的行為，形成的評估結(jié)論是征收補(bǔ)償過程中的重要參考數(shù)據(jù)。但該評估機(jī)構(gòu)接受委托的事項屬于專業(yè)性房屋價值評定行為，不是代替房屋征收部門行使行政管理職權(quán)的行為，其與當(dāng)事人之間沒有形成行政法律關(guān)系。且該評估結(jié)論只是房屋補(bǔ)償中的一項依據(jù)，并沒有對當(dāng)事人權(quán)益造成直接的、最終的影響。該行為系房屋征收過程中的一種程序性行為，其結(jié)果將被后續(xù)的房屋征收補(bǔ)償行為所吸收。對當(dāng)事人權(quán)益造成直接最終影響的是，房屋征收部門與被征收人之間最終達(dá)成的征收補(bǔ)償協(xié)議。故權(quán)利人可通過房屋征收安置補(bǔ)償主張自己的權(quán)利，委托評估機(jī)構(gòu)行為不具有獨立的可訴性。綜上，委托評估中委托事項不涉及行政職權(quán)的轉(zhuǎn)移，不符合行政訴訟中行政委托的實質(zhì)要件。

3.評估機(jī)構(gòu)以自己名義作出評估報告，并對該報告負(fù)責(zé)

根據(jù)《國有土地上房屋征收評估辦法》第三條規(guī)定：“房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、房地產(chǎn)估價師，房地產(chǎn)專家評估委員會應(yīng)當(dāng)獨立、客觀、公正的開展房屋征收評估、鑒定工作，并對出具的評估鑒定意見負(fù)責(zé)?！钡谑邨l規(guī)定：“整體評估報告和分戶評估報告應(yīng)當(dāng)由負(fù)責(zé)房屋征收評估項目的兩名以上注冊房地產(chǎn)估價師簽字，并加蓋房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)公章?！睋?jù)此規(guī)定，房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)是以自己名義實施房屋評估工作，并對形成的評估報告負(fù)責(zé)。但在行政委托制度中，受委托組織應(yīng)以委托行政機(jī)關(guān)的名義實施行政管理行為，并由該委托行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果和責(zé)任。故房屋征收中的房地產(chǎn)委托評估行為也不符合行政委托制度中的責(zé)任承擔(dān)要件規(guī)定。

三、房屋征收部門委托房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的評估行為雖不可訴，但其有自身體系內(nèi)的救濟(jì)渠道

根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國行政復(fù)議法》中有關(guān)規(guī)定，行政復(fù)議、行政訴訟針對行政行為合法性進(jìn)行審查。行政行為是指行政主體在行使行政職權(quán)，進(jìn)行行政管理過程中實施的，能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為。這里能夠引起行政復(fù)議、行政訴訟的是對當(dāng)事人產(chǎn)生影響的行政行為。所以，即使是因行政委托引起的行政訴訟，審查的也是受托方代為委托行政機(jī)關(guān)實施的行使行政職權(quán)或行政管理行為，而不是行政委托本身。房屋征收部門雖然與房屋評估機(jī)構(gòu)形式上簽訂有委托合同，但因該委托事項不發(fā)生行政權(quán)力轉(zhuǎn)移，不符合行政委托的實質(zhì)要件，故不屬于行政委托行為，不應(yīng)被納入行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍。

雖然委托評估不屬于行政訴訟范圍，但并不表示當(dāng)事人如對評估報告有異議而無法救濟(jì)，房屋評估體系中規(guī)定有相應(yīng)救濟(jì)渠道?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》第十九條第二款規(guī)定：“對評估確定的被征收房屋價值有異議的，可以向房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)申請復(fù)核評估。對復(fù)核結(jié)果有異議的，可以向房地產(chǎn)價格評估專家委員會申請鑒定?！薄秶型恋厣戏课菡魇赵u估辦法》第十九條：“被征收人或者房屋征收部門對評估報告有疑問的，出具評估報告的房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向其作出解釋和說明?！钡诙畻l：“被征收人或者房屋征收部門對評估結(jié)果有異議的，應(yīng)當(dāng)自收到評估報告之日起10日內(nèi)，向房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)申請復(fù)核評估。申請復(fù)核評估的，應(yīng)當(dāng)向原房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)提出書面復(fù)核評估申請，并指出評估報告存在的問題?！钡诙l：“被征收人或者房屋征收部門對原房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)的復(fù)核結(jié)果有異議的，應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)核結(jié)果之日起10日內(nèi)，向被征收房屋所在地評估專家委員會申請鑒定?！备鶕?jù)上述規(guī)定，如對評估報告有異議，當(dāng)事人可向原房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)申請復(fù)核評估，對復(fù)核評估仍有異議的，可向當(dāng)?shù)卦u估專家委員會申請鑒定。可見，對評估報告有異議的，法律法規(guī)中規(guī)定有其體系內(nèi)特有的救濟(jì)渠道。當(dāng)事人應(yīng)以此方式行使其相應(yīng)的救濟(jì)途徑。

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